Mamy problem związany z doborem osób reprezentujących gminę przy sprzedaży nieruchomości gminnych. Dla usprawnienia naszej pracy chcemy, aby wójt dał pełnomocnictwo tylko jednemu z kierowników wydziału naszego urzędu do podpisywania aktów notarialnych, tak aby udział drugiego pełnomocnika nie był potrzebny. Ale art. 46 ustawy o samorządzie gminnym stanowi o łącznym działaniu zastępcy wójta i upoważnionego pracownika przy reprezentowaniu gminy. Czy wystarczy, żeby przy zawieraniu takich umów w imieniu gminy działał tylko jeden pełnomocnik, zgodnie z art. 95 kodeksu cywilnego? Pozwolił na to Sąd Najwyższy w uchwale z 3 października 2003 r. (sygn. akt III CZP 63/2003).
Zgodnie z art. 46 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1515) oświadczenie woli w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem składa jednoosobowo wójt albo działający na podstawie jego upoważnienia zastępca wójta samodzielnie albo wraz z inną upoważnioną przez wójta osobą. Ze wskazanej normy prawnej wynika więc, że osobą upoważnioną do składania oświadczeń woli w imieniu gminy jest przede wszystkim wójt (burmistrz, prezydent). Ponadto wójt (burmistrz, prezydent) może upoważnić do składania oświadczeń woli w zakresie zarządu mieniem inne osoby, tj. swojego zastępcę (samodzielnie) lub zastępcę wraz z inną osobą (w ramach reprezentacji łącznej dwuosobowej). Należy więc przyjąć, że są to jedyne osoby, które mogą być upoważnione przez wójta do składania oświadczeń woli.
Szczególny przepis
Co jednak najistotniejsze, art. 46 ustawy o samorządzie gminnym jest przepisem szczególnym wobec art. 31 tej ustawy, stanowiącym o reprezentowaniu gminy na zewnątrz przez wójta. Taki kierunek interpretacyjny znajduje potwierdzenie w doktrynie (por. np. komentarz do art. 46 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym [w:]red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, „Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz”, Warszawa 2011). Ponadto z istoty tego przepisu wynika, że ma on znaczenie autonomiczne i jako taki reguluje w sposób szczególny zasady reprezentacji gminy w sferze prawa cywilnego, w szczególności w sprawach dotyczących zarządu mieniem. Gdyby zamiarem ustawodawcy nie było określenie zamkniętego kręgu pełnomocników, to wówczas art. 46 ust. 1 zostałby uchylony. Skoro jednak art. 46 ust. 1 obowiązuje, to nie ma możliwości udzielenia przez wójta – na podstawie kodeksu cywilnego – upoważnienia do składania oświadczeń woli w zakresie zarządu mieniem w imieniu gminy innym osobom niż tam wymienione. W konsekwencji należy przyjąć, że nie każdy może być pełnomocnikiem gminy w sprawach zarządu mieniem. Zamiarem ustawodawcy było ustalenie zamkniętego kręgu pełnomocników. Gdyby przyjąć odmienną interpretację, to zbędne byłoby wprowadzenie art. 46 ustawy o samorządzie gminnym, wystarczyłyby bowiem regulacje zawarte w art. 95–108 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 121 ze zm.) pozwalające założyć, że wójt może upoważnić każdą osobę do reprezentowania gminy na zewnątrz.
Reprezentacja łączna
Warto również odnieść się do przewidzianej w ww. przepisie specyficznej reprezentacji łącznej. Z art. 46 ww. ustawy wynika, że wójt może m.in. upoważnić swojego zastępcę oraz inną osobę do łącznego reprezentowania gminy w zakresie zarządu mieniem gminnym. Dla skutecznego udzielenia pełnomocnictwa nie ma jednak znaczenia istnienie stosunku prawnego będącego podstawą jego udzielenia. Nie ma więc przeszkód, aby inną osobą był pracownik urzędu gminy. Dopuszczalne jest także ustanowienie pełnomocnictwa łącznego, w ramach którego gminę reprezentowaliby dwaj zastępcy wójta (burmistrza, prezydenta). Przy reprezentacji łącznej prawidłowe złożenie oświadczenia woli w imieniu gminy będzie zależne od zgodnego złożenia woli przez obu pełnomocników. [ramka]
Trzy sposoby
W odniesieniu do uchwały Sądu Najwyższego z 3 października 2003 r. (sygn. akt III CZP 63/2003) wskazać należy na dwie okoliczności. Po pierwsze, przedmiotem rozważań Sądu Najwyższego nie była kwestia tego, czy skuteczne oświadczenie woli w imieniu gminy mają składać łącznie zastępca wójta i osoba upoważniona przez wójta, czy jednoosobowo osoba upoważniona. Po drugie, stanowisko prezentowane w ww. uchwale w omawianym zakresie przedmiotowym nie wyraża dominującej linii orzeczniczej. Wspomniana uchwała spotkała się wręcz z krytycznymi stanowiskami w doktrynie (por. M. Gurdek; Glosy do uchwały SN z dnia 3 października 2003 r. sygn. akt III CZP 63/2003). W jednej ze wspomnianych glos wskazano m.in.: „Konkludując, należy stwierdzić, iż art. 46 u.s.g. w aktualnym brzmieniu przewiduje jedynie trzy sposoby reprezentacji gminy w stosunkach cywilnoprawnych. Przepis ten ma zatem obecnie charakter bezwzględnie obowiązujący, bez możliwości odrębnego uregulowania tej kwestii w statucie. Stanowi on jedyną podstawę do udzielenia pełnomocnictwa do składania oświadczeń woli w imieniu gminy w sferze cywilnoprawnej. Pełnomocnictwo to może więc być udzielone tylko zastępcy wójta działającemu samodzielnie lub łącznie z inną upoważnioną osobą, wójt zaś nie może na podstawie art. 31 u.s.g. udzielić takiego pełnomocnictwa również innym osobom. Pamiętać jednak należy, iż w art. 47 ust. 1 u.s.g. prawodawca wprowadził także możliwość upoważnienia przez wójta kierowników gminnych jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej do jednoosobowego działania”.
Podsumowując, do skutecznego złożenia oświadczenia woli w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem – przy założeniu reprezentacji łącznej dwuosobowej – niezbędne jest łączne uczestnictwo zastępcy wójta (w stanie faktycznym prezentowanym we wniosku – zastępcy burmistrza) i osoby upoważnionej przez burmistrza. Z kolei podpisywanie w imieniu gminy umów sprzedaży mienia komunalnego wyłącznie jednoosobowo przez pracownika urzędu – poza przypadkami składania oświadczeń jednoosobowych przez wójta (burmistrza) lub przez upoważnionego przez niego zastępcę wójta (burmistrza) – nosi znamiona naruszenia art. 46 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Zasada legalizmu
Za przyjęciem zamkniętego kręgu pełnomocników w zakresie opisywanym w tekście przemawia również ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko, zgodnie z którym w prawie administracyjnym nie obowiązuje zasada „to, co nie jest zabronione, jest dozwolone”. Przeciwnie, zasadą prawa administracyjnego jest działanie ściśle na podstawie i w granicach prawa, czyli zasada legalizmu (por. wyrok NSA z 14 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 50/07, wyrok WSA w Poznaniu z 17 czerwca 2014 r., sygn. akt II SAB/Po 29/14, wyrok NSA z 23 września 2014 r., sygn. akt I OSK 1270/14, wyrok WSA w Krakowie z 29 października 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1125/14).
Podstawa prawna
Art. 31, art. 46 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1515).
