Od wejścia w życie obszernej nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego minął ponad rok. To największa od lat reforma tej procedury. O jakich rozwiązaniach już teraz można powiedzieć, że się sprawdziły?

Na pewno dobrze przyjął się sprzeciw od decyzji kasatoryjnej. Jest on kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. W samym 2017 r. wpłynęło ich do wojewódzkich sądów administracyjnych niemal 600. Co ważne, sprawy tego typu toczą się bardzo szybko. Mamy przykład postępowania ze sprzeciwu zakończonego przez NSA jeszcze w 2017 r., czyli w niespełna pół roku. Szybkość tej ścieżki była jednym z założeń sprzeciwu.

Co jeszcze?

Strony korzystają też z możliwości żądania wydania przez organ II instancji rozstrzygnięcia sprawy zamiast decyzji przekazującej ją do ponownego rozpatrzenia oraz z prawa do wniesienia skargi bez uprzedniego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Na dużą skalę wykorzystywana jest też instytucja zrzeczenia się odwołania. Chcąc więc przyspieszyć uzyskanie decyzji ostatecznej, strony korzystają z fakultatywnych narzędzi, jakie dała im nowelizacja kodeksu postępowania administracyjnego. To pokazuje, jak bardzo istotna jest szybkość postępowań.

Obserwujemy też, że sądy powołują się w orzeczeniach na zasady ogólne, takie jak nakaz rozstrzygania niedających się usunąć wątpliwości na korzyść strony czy zasada pewności prawa. W wielu rozstrzygnięciach na podstawie tych reguł generalnych uchylane były decyzje organów. To przeczy głosom, które podważały sens ich wprowadzenia. Praktyka orzecznicza pokazuje, że to nie są ozdobniki czy zbędne deklaracje, ale realne gwarancje, dzięki którym decyzje są uchylane.

Ona wpływa też na zmianę w podejściu samych organów. Krok po kroku udaje się osiągać efekt prewencyjny, na którym nam najbardziej zależy. Sprzeciwy od decyzji to droga do celu, jakim jest znacznie większa ostrożność organów przy przekazywaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Egzamin zdaje też instytucja ponaglenia. Znajduje ona zastosowanie w sytuacji, w której organ przekroczył termin załatwienia sprawy albo jeśli prowadzi postępowanie zbyt opieszale, np. przedłuża termin rozstrzygnięcia, mimo że nie są gromadzone żadne nowe lub istotne dowody. Z informacji pozyskanych z samorządowych kolegiów odwoławczych wynika, że środek ten jest często stosowany.

To także przyczynia się do przyspieszenia rozstrzygnięcia sprawy. Organ, przekazując bowiem dokumenty do wyższej instancji wraz z ponagleniem, często mobilizuje się do wydania decyzji i następuje to dosłownie po kilku dniach. Warto dodać, że bardzo ułatwiła to, wydawałoby się, drobna zmiana, jaką jest możliwość przekazania z ponagleniem kopii niezbędnych akt zamiast przekazywania całych, oryginalnych dokumentów.

Jednym z celów reformy było przyspieszenie załatwiania spraw. Czy udało się go osiągnąć?

Jest za wcześnie, żeby to ocenić, zmierzyć. Ale choćby wspomniana przeze mnie instytucja sprzeciwu od decyzji na pewno zmienia wiele na korzyść w tej kwestii. W tych postępowaniach, gdzie był stosowany, nastąpiło bardzo odczuwalne przyspieszenie procedury.

Podam przykład. W jednej ze spraw SKO pięciokrotnie uchylał decyzję i przekazywał sprawę do rozpoznania organowi I instancji i po siedmiu latach wniesienie sprzeciwu przerwało ten administracyjny ping-pong.

Pomimo wprowadzonych zmian nie działa na pewno mediacja w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Dlaczego?

Sędziowie wskazują na dwie kluczowe przeszkody w rozwoju tej instytucji. Po pierwsze, na rozprawę przed sądem administracyjnym ze strony organu stawia się często osoba, która nie ma kompetencji do decydowania o zmianie decyzji. Po drugie, na etapie postępowania sądowego organ, przystępując do mediacji, musi wycofywać się z raz zajętego stanowiska. Nie jest to zwykle proste. Na te bariery remedium może być mediacja administracyjna.

Do kodeksu postępowania administracyjnego weszła ona wraz z ubiegłoroczną reformą. Przyjęła się?

Nie dysponujemy statystykami ze wszystkich urzędów w kraju. Z danych dotyczących samych urzędów wojewódzkich wynika, że przeprowadzono siedem tego typu postępowań na podstawie przepisów procedury administracyjnej. Są też sprawy zakończone zgodnie z protokołem z mediacji. Ważne jest też to, że niektóre były przeprowadzane z inicjatywy urzędu. Nie jest to na pewno masowa skala. Ale takiej skali nie spodziewaliśmy się w pierwszym roku funkcjonowania mediacji. Jednak te dane to pozytywne jaskółki. Na etapie projektowania tych regulacji wróżono nam, że nie będzie żadnego zainteresowania tą instytucją.

Strona czy urząd częściej wychodził z propozycją załatwienia sprawy polubownie?

W większości przypadków to strona była inicjatorem mediacji, jednak organ musiał się na to zgodzić. Mediacja jest bowiem dobrowolna, co znaczy, że wszyscy uczestnicy muszą wyrazić na nią zgodę.

Zgodnie z art. 8 par. 2 k.p.a. organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Często ta utrwalona praktyka ma zasięg wyłącznie lokalny. Eksperci przestrzegali przed regionalizmem, który może wręcz napędzić migrację stron w poszukiwaniu jednostki, która w danym rodzaju spraw będzie wydawać takie, a nie inne decyzje. Obserwujecie taki trend?

Nie mamy sygnałów o zjawisku migracji. Natomiast obserwujemy, że zasada pewności prawa zaczyna być stosowana przez sądy. Mamy przykład orzeczenia WSA we Wrocławiu, który uchyla zaskarżoną decyzję właśnie z tego powodu, że organ bez uzasadnionej przyczyny odstąpił od utrwalonej praktyki. W związku z tą zasadą nie sprawdziło się jeszcze jedno przewidywanie sceptyków. A mianowicie takie, że na masową skalę będą składne wnioski o udostępnienie informacji publicznej dotyczące tego, jaka jest ta utrwalona praktyka organu. Z informacji, jakie otrzymujemy, wynika, że nic takiego nie ma miejsca.

Reforma wprowadziła także do procedury administracyjnej instytucję milczącego załatwienia sprawy. Aby mogła być stosowana, wymaga szczególnego przepisu, kierującego określone przypadki do tego trybu. Jeszcze przed reformą miała zastosowanie w prawie budowlanym. Czy po wprowadzeniu tej instytucji do kodeksu postępowania administracyjnego zakres jej stosowania się poszerzył?

Jesteśmy w trakcie przeglądu procedur i konsultacji z innymi resortami, żeby milczącą zgodę wprowadzić w większej liczbie postępowań.

A co z przepisami szczególnymi, które miały wskazywać rodzaj konkretnych spraw w postępowaniach uproszczonych?

Sytuacja wygląda podobnie jak w przypadku milczącej zgody. Procedury konsultujemy równolegle pod kątem milczącej zgody i trybu uproszczonego, bo one powinny się uzupełniać.

Kiedy planowane jest ich wprowadzanie?

Na razie wysłaliśmy nasze propozycje do innych resortów i czekamy na odpowiedzi. Myślę, że jeszcze w tym roku będziemy mieli wynik tych konsultacji.

Jakich obszarów będą dotyczyć?

Nasze analizy dotyczą przedsiębiorców, procedur związanych głównie z procesami inwestycyjnymi, zezwoleniami itd.