Subskrybuj nas na Youtube
O lokalizacji inwestycji mieszkaniowej zdecyduje rada gminy po konsultacjach z mieszkańcami, specjalne przepisy nie będą miały zastosowania do działek mających plan zagospodarowania przestrzennego, a radni będą mogli w uchwale zwiększyć lub zmniejszyć standardy urbanistyczne – tak wygląda przyjęta w ubiegłym tygodniu przez Sejm specustawa mieszkaniowa. Jej pierwotny projekt budził olbrzymie kontrowersje, w efekcie go zmodyfikowano. Czy zmiany wychodzą naprzeciw oczekiwaniom wszystkich stron? Na to pytanie odpowiadają nam odpowiedzialny za nowe przepisy sekretarz stanu w resorcie inwestycji i rozwoju Artur Soboń oraz prof. Tadeusz Markowski i dr Dominik Drzazga z Katedry Zarządzania Miastem i Regionem Uniwersytetu Łódzkiego.
opinie ekspertów
Racjonalne decyzje będą zależeć od rady gminy
/>
Po konsultacjach ze stroną samorządową i społeczną radykalnie zmieniliśmy projekt ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, (specustawa mieszkaniowa). Przyjęta w ubiegły czwartek regulacja zawiera lepsze rozwiązania niż te, które znalazły się w pierwotnym projekcie. O lokalizacji inwestycji mieszkaniowej zdecyduje rada gminy, która zapyta o zdanie swoich mieszkańców, nie włączamy w to wojewody.
Nam przede wszystkim chodzi o odblokowanie dobrze skomunikowanych terenów w centrach miast. Dlatego też tam, gdzie gmina ma plan zagospodarowania przestrzennego, nie będzie w ogóle potrzeby skorzystania ze specustawy. Ale prawda jest taka, że wiele planów jest starych, nie przystają one do potrzeb, a rocznie pokrycie nimi rośnie tylko o 1 proc. powierzchni kraju. Dziś plany pokrywają Polskę jedynie w 16 proc., a tworzenie nowych to proces rozłożony na lata. Dodatkowo jedna trzecia dziś obowiązujących planów nie pokrywa więcej niż jednego hektara, czyli tak naprawdę są to rozwiązania incydentalne, załatwiające tylko konkretną sytuację. Można budować nowe domy, zmieniając dotychczasowy plan albo tworząc nowy, ale czas przygotowania inwestycji to w tym trybie pięć lat, a w dużych miastach nawet dekada. Dlatego tam, gdzie nie ma planu, specustawa mieszkaniowa będzie szybszą ścieżką. Dzięki niej skrócimy czas na ustalenie lokalizacji do roku. A budowanie mieszkań szybciej oznacza taniej.
Stosowanie nowych przepisów powiązano ponadto z wprowadzonymi ustawą standardami urbanistycznymi. Są one zróżnicowane ze względu na wielkość gmin, co odpowiada stopniom zurbanizowania osiedli. Określono nimi m.in. odległości takich inwestycji od przedszkola, szkoły czy przystanku komunikacji publicznej. Lokalizacja wymaga zapewnienia dostępu do drogi i – zgodnie z zapotrzebowaniem – dostępu m.in. do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz elektroenergetycznej. Rada gminy zyska podstawę prawną do określenia w uchwale zwiększenia lub zmniejszenia standardów wymaganych ustawą. Ale różnice nie będą mogły przekraczać 50 proc. założonych wskaźników. W konsekwencji nowe inwestycje mieszkaniowe powinny trafić na przygotowane do tego tereny, a to ograniczy rozlewanie się miast. Dzięki temu specustawa będzie pierwszym krokiem w poprawie ładu przestrzennego polskich miast. To bowiem samorząd jest gospodarzem terenu i to rada gminy będzie decydować o standardach urbanistycznych na podstawie specustawy. Na pewno standardy to krok do przodu w porównaniu z warunkami zabudowy, na podstawie których masowo wydawane są pozwolenia budowlane. Inwestorzy wybierają tę drogę, bo nie wymaga od nich praktycznie dostosowania się do czegokolwiek. Tymczasem dysponujemy terenami, które są dostępne i tańsze, a za zgodą samorządu mogą być wykorzystywane pod inwestycje mieszkaniowe. Specustawa jest dobrym sposobem na zagospodarowanie gruntów pokolejowych, powojskowych, popocztowych, nieużytkowanych rolniczo, które mamy w polskich miastach.
Ustawa wymaga też od inwestorów dołączenia koncepcji urbanistyczno-architektonicznej już na etapie składania wniosku. Koncepcja będzie sporządzana przez osoby o odpowiednich kwalifikacjach (urbaniści, architekci), a to wpłynie na profesjonalizm sporządzanych dokumentów. Do czasu podjęcia uchwały o ustaleniu lub odmowie lokalizacji inwestycji inwestor może modyfikować wniosek, ale w zakresie niezmieniającym jej istoty. Tego typu zmiana może wynikać ze zgłoszonych uwag, uzyskanych opinii oraz dokonanych uzgodnień. Może też wynikać z przyczyn technicznych lub geologicznych, które nie były możliwe do przewidzenia przed przystąpieniem do realizacji. Koncepcja ta będzie obrazować rozwiązania funkcjonalno-przestrzenne inwestycji mieszkaniowej. Ma uwzględniać charakter zabudowy miejscowości i okolicy, w której inwestycja ma być zlokalizowana.
Dzięki tym rozwiązaniom będziemy mogli przekształcić tereny pod budownictwo mieszkaniowe w uproszczonej procedurze, ale z szerokimi konsultacjami i udziałem społecznym. Uwolnimy na te cele tereny położone blisko centrów miast, które już mają dostęp do infrastruktury społecznej, są dobrze skomunikowane i mogą być wykorzystane pod budownictwo mieszkaniowe. Gdybyśmy chcieli realizować program „Mieszkanie plus” na tych terenach, przekształcenie ich trwałoby pewnie dekady. Czy lepiej byłoby, aby takie tereny przez najbliższą dekadę nie mogły być wykorzystane pod budownictwo mieszkaniowe tylko dlatego, że istniejące procedury prawno-administracyjne powodują, że nie da się ich przekształcić w sposób zgodny z oczekiwaniami społecznymi i gospodarczymi? Moim zdaniem nie.
Nowe rozwiązania będą służyć wszystkim. I tym mieszkańcom, którzy dziś nie mogą uczestniczyć w procedurze wydawania warunków zabudowy, a będą mogli opiniować koncepcję urbanistyczną inwestora. I wspólnocie lokalnej, która zyska wpływ na kształtowanie przestrzeni przez decyzje radnych – dziś decyzje o warunkach zabudowy są wydawane bez takiej kontroli społecznej. Specustawa będzie też służyć przyszłym lokatorom czy właścicielom mieszkań i domów, bo jeśli budować będzie się w oparciu o te rozwiązania, to trzeba spełnić wiele warunków, które są dzisiaj pomijane. Ustawa wpłynie również na większą podaż inwestycji mieszkaniowych i tym samym większą konkurencyjność rynku. Dla nabywców i najemców oznacza to w praktyce obniżenie ceny mieszkań i zwiększenie ich dostępności także w gminach, gdzie dziś nie budują deweloperzy.
Poprawki wprowadzono, błędy pozostały
/>
/>
Przyjęta przez Sejm specustawa mimo dokonania w niej zmian w niektórych przepisach nadal obciążona jest większością ułomności wskazywanych na etapie konsultacji społecznych w marcu 2018 r. Ustawa wprowadza pozaplanistyczny tryb realizacji inwestycji mieszkaniowych i towarzyszących, które mogą nie być zgodne z obowiązującymi planami miejscowymi (art. 5 ust. 3), a także ze studium (art. 5 ust. 4 – w przypadku, gdy dotyczy to terenów, które w przeszłości były wykorzystywane jako tereny kolejowe, wojskowe, produkcyjne lub usług pocztowych, a obecnie funkcje te nie są na nich realizowane). To stanowi podstawowy wobec niej zarzut. Jest to o tyle istotne, że zabudowa mieszkaniowa jest jednym z kluczowych elementów zagospodarowania przestrzennego, determinujących stan ładu lub chaosu w fizycznej przestrzeni. Implikuje to potrzebę stosowania procedury planistycznej w określaniu lokalizacji, która daje dużo lepsze możliwości racjonalnego rozpoznania uwarunkowań i zaprojektowania zagospodarowania przestrzeni niż wydawane w trybie doraźnym decyzje lokalizacyjne, określane w ustawie jako „uchwała o lokalizacji inwestycji mieszkaniowej” (art. 8). Planistyczną procedurę lokalizacyjną zastępuje w ustawie opracowanie inwestora w sprawie koncepcji urbanistyczno-architektonicznej (art. 6 ust. 1–2), która musi spełniać standardy urbanistyczne. Za korzystne rozwiązanie tej ustawy należy uznać możliwość uchwalania także lokalnych standardów dla nowego obszaru jako przepisów miejscowych (art. 19). Tutaj jednak można postawić istotne zastrzeżenie do proponowanych rozwiązań. Wprowadzana ustawą zmiana przeznaczenia terenu nie stanowi podstawy do pobrania opłaty planistycznej. A więc podobnie jak decyzja o warunkach zabudowy (WZiZT) ustawa faworyzuje właściciela terenu, który uzyskuje możliwości zabudowy w trybie pozaplanistycznym do jego zabudowy i uzyskuje nieproporcjonalnie wysoką rentę budowlaną w wyniku decyzji administracyjnej, kosztem społeczności samorządowej (art. 17–18). Tym samym ministerstwo, które miało naprawić system planowania, samo go deprecjonuje. Ustawa ta będzie bowiem faworyzowała spółki, które były obciążone nieproduktywnym majątkiem – najczęściej Skarbu Państwa, a które teraz będą sprzedawały przekwalifikowane tereny po wysokich cenach rynkowych lub same będą zakładały spółki deweloperskie. Wątpliwe zatem, że ustawa obniży koszty dostępu do mieszkań. Z pewnością wprowadzi ona dodatkowe zaburzenia do patologicznego systemu obrotu gruntami i bankami ziemi, jakimi dysponują zapobiegliwe i działające na granicy spekulacji spółki deweloperskie, a której to spekulacji sprzyja obecny system gospodarki przestrzennej.
Ustawa de facto forsuje możliwość lokalizowania inwestycji mieszkaniowych w obszarach, w których w ogóle należałoby podejmować działania odwrotne, tj. polegające na rezygnowaniu lub wycofywaniu zabudowy, np. na terenach otulin i na obszarach zalewowych (art. 5 ust. 2), czy na gruntach rolnych w granicach administracyjnych miast (art. 13, ust. 2). Ten ostatni przepis może skutecznie utrudnić prowadzenie samorządom miast polityki ukierunkowanej na reurbanizację.
Należy wreszcie wskazać, że procedura wydawania decyzji (uchwał) lokalizacyjnych wydatnie ogranicza liczbę organów uzgadniających lokalizację (art. 7, ust. 14), a zamiast tego wprowadza możliwość opiniowania decyzji przez różne instytucje publiczne (art. 7, ust. 12). Decyzja (uchwała) o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej stanowi więc faktycznie nowy rodzaj znanych dotychczas i ocenianych jako patologiczne w skutkach decyzji o WZiZT.
O ile można się zgodzić z potrzebą wprowadzania do procesu planistyczno-inwestycyjnego zmian polegających na uproszczeniu procedur lokalizacyjnych, o tyle przyjęty kierunek rozwiązań trzeba ocenić bardzo krytycznie. To, że obecnie obowiązujące przepisy planistyczne mogą nie przystawać do współczesnych procesów rozwoju przestrzennego systemów osadniczych, nie oznacza konieczności odrzucenia koncepcji planowego gospodarowania przestrzenią w ogóle i wprowadzenia w zastępstwie doraźnych, fragmentarycznych procedur lokalizacyjnych. System planowania przestrzennego w Polsce – tak na poziomie lokalnym, jak i w skali regionalnej oraz krajowej – wymaga zmian, a pożądane kierunki w tym zakresie są rozpoznane. Tymczasem proponowane w ustawie rozwiązania stoją w sprzeczności do rozwijanej obecnie w teorii i praktyce krajów europejskich koncepcji planowania zintegrowanego, w ramach której zakłada się potrzebę holistycznego podejścia do określania sposobów zagospodarowania przestrzeni, tj. z uwzględnieniem skutków w sferze społeczno-ekonomicznej, przestrzennej i środowiskowej. Warto zwrócić uwagę, że prace naukowe prowadzone nad koncepcją systemu zintegrowanego planowania rozwoju w Polsce zakładają opracowanie zintegrowanych strategii rozwoju dla jednostek terytorialnych (np. miast, gmin, regionów, kraju), a następnie zoperacjonalizowanie ich przy pomocy zróżnicowanych instrumentów regulujących sposoby zabudowy i zagospodarowania terenów takich jak: miejscowe plany zagospodarowania terenów (w procedurze pełnej i uproszczonej), obszarowe przepisy urbanistyczne czy negocjowane projekty urbanistyczne. Pożądanym kierunkiem zmian wprowadzanych w systemie zintegrowanego planowania rozwoju powinno więc być zwiększanie różnorodności narzędzi regulujących sposoby zagospodarowania przestrzennego i ograniczających spekulację gruntami, ale w sposób spójny z kierunkami rozwoju ustalonymi uprzednio w zintegrowanej strategii rozwoju dla miasta czy gminy. Proponowane rozwiązania jawią się na tym tle jako kolejny „wyłom” osłabiający skuteczność systemu planowania przestrzennego i planowania rozwoju.