Czy można sprawić, żeby sztabka złota – kruszcu osiągającego obecnie rekordowe wartości 340 tys. zł za kilogram – stała się w Polsce praktycznie bezwartościowa? Owszem, jak najbardziej. I to za pomocą… długopisu. Wystarczy wprowadzić przepisy teoretycznie pozwalające na sprzedaż złota, ale w praktyce czyniące to niemal niemożliwym. Jak? A np. tak, że kilogramową sztabkę złota można spieniężyć jedynie w kawałkach ważących najwyżej 4 mg. I tylko złotnikowi po studiach i mającemu państwowy certyfikat. Dodatkowo ten złotnik nie może mieć w swoim sejfie w ogóle więcej niż 4 mg złota, a jego łączne zapasy kruszcu (gdyby miał więcej niż jedną pracownię) nie mogą przekraczać 1 proc. całkowitych zasobów złota w jego województwie. I dodać jeszcze zastrzeżenie, że rodzic, który nawet od lat ma sztabkę – nie może przekazać jej dzieciom po przejściu na emeryturę. No chyba że są one certyfikowanymi złotnikami i spełniają wszystkie pozostałe warunki (liczba sejfów, zasoby złota w województwie).

Niedorzeczne? Jasne, że tak. Sęk w tym, że jeśli podmienić słowo „złoto” na „apteka”, to ten opis rodem z prawniczego horroru stanie się… streszczeniem efektów ustawy „Apteka dla aptekarza 2.0” (nazywanej w skrócie AdA 2.0). Tak, dokładnie takie krzywdzące, niesprawiedliwe pod każdym względem przepisy wprowadzono w 2023 r. Przedsiębiorcy, od dekad budujący swoje apteczne biznesy, zostali pozbawieni pełnego prawa do zarządzania majątkiem. Ich przedsiębiorstwa stały się praktycznie niesprzedawalne w całości. Aby sprzedać czy przekazać swoją firmę, musiałaby ona zostać podzielona na wiele mikrosieci liczących maksymalnie po cztery apteki. Taki podział to ogromne koszty i długotrwałe procedury. Właściciele nie mogą też przekazać przedsiębiorstwa dzieciom, jeśli te nie są farmaceutami lub kiedy posiadają więcej niż cztery apteki. A w razie śmierci – spadkobiercy niespełniający tych warunków mają tylko dwa lata dyspensy, by się dostosować...

Nie bez powodu projekt AdA 2.0 został uznany za sprzeczny z konstytucją przez Trybunał Konstytucyjny. Trwa też międzynarodowe postępowanie arbitrażowe, wniesiono także pozew zbiorowy do sądu. AdA trafiła również przed Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Sieci apteczne na cenzurowanym

Branżę aptekarską doregulowuje się już od początku lat 90. Wówczas jednak tamę postawił Trybunał Konstytucyjny, stwierdzając, że dla ochrony zdrowia i życia ludzkiego nie jest konieczne, aby właścicielem apteki musiał być farmaceuta. Według TK nie wykazano, aby właściciele aptek niebędący farmaceutami, a prowadzący apteki na podstawie uzyskanych koncesji, postępowali w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzkiemu (K 4/92). Przeszły za to pierwsze ograniczenia antykoncentracyjne. Przedsiębiorca posiadający sieć apteczną mógł prowadzić na terenie Polski nie więcej niż 10 proc. aptek ogólnodostępnych. W 2004 r. zmniejszono limit do 1 proc. w obrębie każdego województwa, zarazem 1 proc. w skali całego kraju.

Ale to w 2017 r. rynek apteczny został „dokręcony” kilkoma śrubami regulacyjnymi jednocześnie. Wprowadzono ustawę znaną pod nazwą „Apteka dla aptekarza 1.0” (AdA 1.0). Nie zważając na wcześniejszy wyrok TK, prawo do posiadania apteki przyznano wyłącznie farmaceutom, mimo że dotychczas wystarczającym wymogiem było, aby farmaceuta pełnił funkcję kierownika apteki. Ta zmiana była i jest pozbawiona logicznego uzasadnienia, podobnych ograniczeń nie stosuje się w innych branżach. Nikt nie wymaga, by właścicielem szpitala musiał być lekarz, a linii lotniczej – pilot! Doszły limit czterech aptek, kryterium demograficzne „1 apteka na 3000 mieszkańców” i minimalne kryterium odległości „apteka co 500 metrów” plus istniejące już wcześniej kryterium 1 proc. aptek danej sieci w województwie. Ale te wszystkie bariery własnościowe i koncentracyjne nie działały wstecz, dotyczyły jedynie nowych zezwoleń. Dopiero AdA 2.0 z 2023 r. objęła także funkcjonujące już koncesje. W tym momencie branża znalazła się pod ścianą.

Charakterystyczną cechą tej epopei było to, że radykalne, zaostrzające przepisy pojawiały się nagle, bez uzasadnienia i analiz ekonomicznych. Zwłaszcza okoliczności wprowadzenia AdA 2.0 dla każdego eksperta śledzącego proces legislacyjny w Polsce będą bardzo symptomatyczne. Czy była to owiana złą sławą „wrzutka poselska” – czyli pojawiająca się niczym królik z kapelusza poprawka poselska niepodlegająca żadnym konsultacjom społecznym? Oczywiście, że tak. Czy przepisy doklejono do zmian w innej ustawie, której tytuł ma się nijak do farmaceutyki? Jasne, doklejono ją do… prac nad ustawą o ubezpieczeniach eksportowych.

Monopol, którego nie ma

Wnioskodawcy „wrzutek” przepisów AdA 1.0 i 2.0 uzasadniali swoje działania rzekomym dążeniem do bezpieczeństwa farmaceutycznego i zahamowania procesu monopolizacji branży. Serio? Zgodnie z praktyką UOKiK (Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów) oraz polskim prawem konkurencji istnieje domniemanie, że przedsiębiorca ma pozycję dominującą, jeśli jego udział w rynku właściwym przekracza 40 proc. To 40 razy więcej niż zasada 1 proc. w przypadku aptek!

Na polskim rynku aptecznym na koniec 2023 r. działały aż 304 różne sieci, do których należały łącznie 7102 apteki (56 proc. ogółu aptek). Pozostałe 44 proc. to apteki indywidualne lub prowadzone przez firmy skupiające od dwóch do czterech placówek. Według obiektywnych miar wykorzystywanych w ekonomii czy stosowanych przez urzędy antymonopolowe rynek apteczny w Polsce jest rynkiem, na którym poziom koncentracji jest bardzo niski. Mówienie o rzekomym „procesie monopolizacji” jest nieuzasadnione. UOKiK nie waha się nakładać często wielomilionowych kar, gdy widzi naruszenie zasad konkurencji. Gdyby coś złego działo się na rynku aptecznym, urząd dawno by wkroczył do akcji. Nie musiał, bo nic takiego nie zachodzi.

Przepisy dekoncentrujące nie rozwiązały więc żadnego z realnych problemów tego rynku, ale za to na pewno rażąco pogorszyły sytuację sieci aptecznych, podkopując np. ich pozycje w negocjacjach z dostawcami usług czy leków (wszak trudniej negocjuje się z silną siecią nawet kilkunastu aptek, łatwiej z pojedynczą).

Warto też rzucić okiem na pokrewny – ale oddzielny od aptecznego – rynek hurtowni farmaceutycznych. Tam tylko trzy główne podmioty posiadają ponad 70 proc. rynku, a 10 największych odpowiada aż za 90 proc. rynku. Ale wokół hurtowni panuje cisza, nikt ich nie chce rozdrabniać, regulować, zabraniać posiadania osobom bez odpowiedniego wykształcenia itd. Znacząca, moim zdaniem, okoliczność.

Zapłaci podatnik i pacjent

Poszkodowani właściciele mają w ręku mocne argumenty, a ich potencjalne roszczenia odszkodowawcze mogą spowodować poważne konsekwencje. Instytut Finansów Publicznych przeprowadził wstępną analizę – opracowanie pt. „Skutki regulacji «AdA» aptecznego rynku farmaceutycznego”. Zdiagnozowaliśmy rynek, jego strukturę i trendy. Przeprowadziliśmy analizę sytuacji ekonomiczno-finansowej przedsiębiorstw aptecznych z uwzględnieniem ich wielkości. Diagnoza jednoznacznie wykazała, że przedsiębiorstwa funkcjonujące w ramach sieci są znacznie bardziej efektywne, ale nowe regulacje hamują wzrost efektywności i innowacyjności. Dodatkowo zwiększają koszty finansowania w tym sektorze dla wszystkich aptek, również tych indywidualnych.

Na podstawie przyjętego schematu analitycznego, uwzględniając trendy demograficzne, prognozy makroekonomiczne i finansowe, oszacowano utracone korzyści całego sektora w okresie 2024–2040. Założyliśmy scenariusz kontrfaktyczny, hipotetyczny, tj. taki, jakby ustawy AdA 1.0 i 2.0 nigdy się nie pojawiły i rynek apteczny od 2024 r. ewoluował zgodnie z tendencjami jego rozwoju sprzed 2017 r. Przy takich założeniach przedsiębiorstwa apteczne w latach 2024–2040 – w zależności od rozwoju gospodarczego kraju w tym okresie – poniosą przez AdA straty sięgające od 6,7 do 18,3 mld zł. W scenariuszu bazowym to ok. 11,2 mld zł. Potencjalne ryzyko dla finansów publicznych, czyli dla podatników, będzie zatem liczone w miliardach, nie milionach!

Tak naprawdę stawką w tej grze nie są pieniądze na odszkodowania lub partykularna korzyść, jaką jakiejś grupce przyniesie osłabienie branży aptekarskiej. Jest nią niewykorzystany potencjał do poprawy sytuacji polskiego pacjenta.

Po pierwsze tylko efektywna branża apteczna może skutecznie eliminować apteczne „białe plamy” na mapie Polski. Silne przedsiębiorstwa, korzystając z efektów skali, rozkładają koszty prowadzania mniej rentownych aptek na całą sieć i mogą otwierać placówki w słabiej zaludnionych terenach.

Po drugie w Polsce mamy ponad 22 tys. pękających w szwach przychodni, które codziennie pękają w szwach , a jednocześnie ok. 12 tys. aptek, które podczas pandemii COVID-19 udowodniły, że mogą stać się np. punktami szczepień (przy czym na 1836 punktów szczepień w aptekach aż 74 proc. znajdowało się w sieciach). Apteki to idealne miejsce, by odciążyć zatłoczone przychodnie, wprowadzając usługi takie jak diagnostyka, szczepienia czy monitorowanie leczenia chorób przewlekłych.

Jeśli po ten potencjał nie sięgniemy, to zmarnujemy szansę na lepszy system ochrony zdrowia, w którym apteka będzie służyła przede wszystkim pacjentowi. Hasło „Apteka dla aptekarza” to jakaś aberracja. Wyobraźmy sobie reformę edukacji, której nazwa brzmiałaby „szkoła dla nauczyciela”, reformę służby zdrowia – „szpital dla lekarza” czy „urzędy dla urzędników”. Nie brzmi to zbyt rozsądnie, prawda? Czas, by powiedzieć „Apteka dla pacjenta”, bo to pacjent powinien być w centrum uwagi każdej regulacji dotyczącej sfery zdrowia. Regulacje prawne powinny dać nam apteki nowoczesne, efektywne i zdolne do adaptacji – bo świat się zmienia, a wraz z nim zmieniają się potrzeby pacjentów. Ostatecznym celem powinno być stworzenie systemu, w którym każdy pacjent otrzyma dostęp do profesjonalnej opieki farmaceutycznej, szerokiego wachlarza usług i leków przy jednoczesnej równowadze pomiędzy interesem publicznym a działalnością gospodarczą.

dr Sławomir Dudek – założyciel, prezes i główny ekonomista Instytutu Finansów Publicznych. Ekspert w zakresie finansów publicznych. Przez wiele lat kierował departamentem polityki makroekonomicznej w Ministerstwie Finansów. W latach 2012–2019 przewodniczył polskiej delegacji na posiedzeniach Economic Policy Committee przy OECD. Był członkiem Rady Statystyki, Rządowej Rady Ludnościowej, Rady Edukacji Statystycznej. Zasiadał w radach nadzorczych Narodowego Funduszu Zdrowia, Bankowego Funduszu Gwarancyjnego i Aplikacji Krytycznych. W 2020 r. został członkiem Rady Gospodarczej – zespołu doradców ds. gospodarczych przy marszałku Senatu RP. Konsultant Banku Światowego. Absolwent Akademii Ekonomicznej w Poznaniu, adiunkt w Szkole Głównej Handlowej.