Subskrybuj nas na Youtube
Problem: Wieść o tym, że Szczecinek chce pobierać opłaty za balkony i ocieplenie, wprawiła mieszkańców miast w osłupienie. Także wielu samorządowców. Jednak nawet ci, z początku skonsternowani, po chwili potwierdzają, że zgodnie z prawem jest to możliwe, o ile elementy budynku nie tyle wystają poza jego obrys, ile wchodzą w przestrzeń pasa drogowego. Sporną kwestią pozostaje, czy ustalona uchwałą opłata powinna dotyczyć tylko nowych inwestycji, czy także tych już zakończonych. Powstaje też pytanie, jak wysoko sięga przestrzeń pasa drogowego. Prawnicy są podzieleni. Przeważa jednak pogląd, że przestrzeni nic nie ogranicza, a można ją mierzyć od piekła aż do nieba.
Zgodnie z ustawą z 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1440) za wejście w pas drogowy, i to jakimkolwiek obiektem, trzeba słono płacić, według określonego cennika. Jednak włodarze Szczecinka wręcz wychodzą naprzeciw mieszkańcom i inwestorom, bo za balkony i inne wystające elementy pozwalają teraz płacić... bardzo mało. A ile? 1 grosz za mkw. dziennie. Dodają, że aby opłata wyniosła więcej niż 10 zł za rok, to trzeba mieć co najmniej 2,7 mkw. balkonu nad drogą gminną. Może to faktycznie nie tak sporo...
Sęk w tym, że mało kto z mieszkańców do tej pory słyszał, by w obecnym stanie prawnym ktoś żądał opłaty za wystający balkon. Okazuje się jednak, że tak od lat robią już Kraków, Gliwice oraz Lublin. Tylko Szczecinek tę praktykę uprawomocnił uchwałą.
– Opłata „za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych” nie jest żadnym nowym podatkiem ani tym bardziej dodatkowym obciążeniem dla mieszkańców czy inwestorów – mówi Mateusz Dulewicz, główny specjalista ds. promocji i kontaktów z mediami Urzędu Miasta Szczecinek. – Wręcz przeciwnie. Dzięki uchwale chronimy mieszkańców i ich portfele przed wyższymi opłatami. Zgodnie z obowiązującą do tej pory uchwałą za każdy dzień zajęcia pasa drogowego przez rzut poziomy innych obiektów opłata wynosiła 40 gr za 1 mkw. powierzchni. W myśl obecnej interpretacji oraz orzecznictwa sądów jednostka samorządu terytorialnego jest zobowiązana do pobierania takiej opłaty. Wychodząc jednak naprzeciw oczekiwaniom mieszkańców i inwestorów, miasto Szczecinek zdecydowało się na wyodrębnienie katalogu obiektów w postaci m.in. balkonów, loggii, wykuszy, łączników budynków, instalacji fotowoltaicznych czy elementów docieplenia elewacji. Konieczność uwzględnienia opłaty wynika z tego, że coraz większa liczba budynków stawiana jest w ten sposób, że ich lico znajduje się na granicy działki i pasa drogowego, a wystające części znajdują się już w przestrzeni pasa drogowego. Należy podkreślić, że opłata będzie dotyczyła tylko i wyłącznie nowo powstających budynków – mówi Dulewicz. Ten ostatni aspekt jest jednak niezrozumiały dla ekspertów. [opinia]
Danina lekiem na deficyt
Według Leszka Świętalskiego, sekretarza generalnego Związku Gmin Wiejskich, działanie samorządu, który poszedłby w ślady Szczecinka, może przysporzyć tylko problemów. – Nigdy się z taką uchwałą nie spotkałem, ale widzę, że ludzka fantazja nie zna granic. Czy jest to już ruch rozpaczy, aby szukać groszy z uwagi na złą sytuację finansową w samorządach? Sadzę, że postępowanie jednostki samorządu terytorialnego, zamiast przynieść zamierzone efekty, może tylko nastawić wrogo mieszkańców do włodarzy. Nawet jeśli na kwestię opłat za ocieplenie spojrzeć przez pryzmat modernizacji i gospodarki niskoemisyjnej, to przecież powinno zależeć rządzącym, by jak największa liczba budynków nie miała strat ciepła. Zapisy dotyczące balkonów mogłyby zaś mieć sens ewentualnie przy powiększeniu mieszkania, poprzez zabudowaną loggię i to w wymiarze czysto podatkowym – mówi Świętalski.
Dla władz Białegomstoku takie podatkowe podejście do balkonów byłoby nietrafnym rozwiązaniem. – Nasza gmina nie pobiera oraz nie planuje pobierać opłat z tytułu podatku od nieruchomości za powierzchnię balkonów, dociepleń i paneli słonecznych. Balkony nie wchodzą do powierzchni użytkowej lokali – zgodnie z definicją zawartą w ustawie o podatkach i opłatach lokalnych. Nie została również podjęta uchwała w sprawie opłaty reklamowej oraz żadna inna, nakładająca dodatkowe opłaty na mieszkańców miasta posiadających balkony – mówi Kamila Busłowska z departamentu komunikacji społecznej w Urzędzie Miejskim w Białymstoku.
Pomysł jakichkolwiek danin za balkony, nie tylko tych przeznaczonych dla fiskusa, nie podoba się również samorządowcom z Powiatu Gdańskiego. Jerzy Świs, naczelnik wydziału infrastruktury Starostwa Powiatowego w Pruszczu Gdańskim, twierdzi, że powiat nie zamierza podejmować takiej uchwały. Ale jednocześnie nie podejmuje się opiniowania działań innych jednostek.
Sceptyczna jest też Częstochowa. – Nie wiadomo, czy uchwała nie zostanie zakwestionowana przez wojewodę – mówi Grażyna Folaron, rzecznik prasowy Starostwa Powiatowego w Częstochowie. – Co do zasady rada ma taką kompetencję. Jednak trudno wyobrazić sobie sytuację, gdy balkony, wykusze, docieplanie elewacji byłyby związane z zajęciem pasa drogowego – mówi Folaron.
Powstaje zatem pytanie, czy wspomniane Kraków, Gliwice, Lublin i Szczecinek działają legalnie?
To nie żaden podatek
Grzegorz Kubalski, ekspert Związku Powiatów Polskich, twierdzi, że uchwała jest zgodna z prawem. – Nie widziałem jej jeszcze, bo nie ma jej na stronie urzędu, ale jeśli moje przypuszczenie jest słuszne, to podstawą do ustalenia takiej opłaty jest art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z tym przepisem za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg pobiera się opłatę. Dotyczy to w szczególności umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Z kolei zgodnie z art. 4 pkt 1 pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią. Pas drogowy nie ogranicza się zatem do powierzchni gruntu i obejmuje również obiekty umieszczone powyżej. Nie tyle wystające poza obrys budynku, ile wchodzące w pas drogowy. Sądy administracyjne wielokrotnie analizowały problem, ale głównie w odniesieniu do reklam. I faktycznie wskazywały, że reklamy zawieszone nad pasem drogowym są objęte opłatą za zajęcie pasa drogowego – mówi Kubalski.
Kraków się chwali, że teorię wdrożył w życie jakiś czas temu. Jan Machowski, rzecznik prasowy Urzędu Miasta Krakowa, potwierdza, że pobieranie opłaty za zajęcie pasa drogowego wynika z ustawy o drogach publicznych.
– Wysokość stawek ustala rada gminy w drodze uchwały i nie może przy tym przekroczyć limitów określonych w tej ustawie. Tego rodzaju uchwały faktycznie obowiązują w gminach od długiego czasu. W Krakowie obowiązuje w tym zakresie uchwała z 2004 r., wielokrotnie zmieniana. Dla ścisłości, zgodnie z ustawą z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U z 2016 r. poz. 195 ze zm.) opłata zaliczana jest do niepodatkowych należności budżetowych. W żadnym razie nie jest podatkiem, jak to niektórzy rozumieją, i nie należy jej łączyć z podatkiem od nieruchomości czy ogólnie z ustawą z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 716) – twierdzi rzecznik.
Eksperci z Krakowa są zdania, że pas drogowy to zarówno droga, jak i chodniki, a czasem inne obiekty inżynierskie, urządzenia oraz instalacje. Jest nim zatem grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią. Może się zatem zdarzyć, że niektóre elementy budynku będą wystawały poza jego obrys i znajdowały się w przestrzeni zaliczonej już do pasa drogowego. W podobnej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 stycznia 2015 r., sygn. II GSK 1889/13, uznał, że jeżeli części budynku przylegającego do granicy pasa drogowego umieszczone czy też wybudowane są w taki sposób, że wchodzą w przestrzeń powietrzną nad pasem drogowym, to zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych zajmują one pas drogowy i na takie zajęcie wymagane jest zezwolenie zarządcy drogi, a tym samym należna jest opłata względnie zasadne jest naliczenie kar.
Granica w chmurach
Jeśli opłata jest legalna, to jak nią obciążyć mieszkańca? Specjaliści twierdzą, że w tej materii musi być wydana decyzja administracyjna przez zarządcę drogi, tak jak przy zezwoleniu na umieszczenie obiektu w pasie drogowym.
– Zarówno balkony wiszące nad pasem drogowym, jak i docieplenia budynków podlegają przepisom ustawy o drogach publicznych i wymagają decyzji na zajęcie pasa drogowego wraz z naliczeniem stosownych opłat. Dotyczy to oczywiście obiektów nowych bądź remontowanych obecnie. Już na etapie projektu inwestor zgodnie z art. 39 pkt 3 ustawy powinien uzgodnić lokalizację obiektu lub jego części z zarządcą drogi. W decyzji na lokalizację obiektu w pasie drogowym jest informacja o konieczności ponoszenia opłat za zajęcie pasa drogowego – twierdzi Joanna Bobowska z biura prasowego w Kancelarii Prezydenta Miasta Lublin.
A jak to robią Gliwice? – W naszej praktyce wydajemy decyzje i pobieramy opłaty za umieszczanie balkonów i innych elementów składowych obiektów budowlanych wystających lub wchodzących w pas drogowy dróg publicznych. Natomiast zgody na ocieplenie, malowanie lub tynkowanie obiektów budowlanych zlokalizowanych w pasach drogowych dróg publicznych, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego oraz nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, wydajemy z art. 38 ustawy o drogach publicznych. Dotyczy on przebudowy lub remontu istniejących obiektów budowlanych. Zespół ekspertów z zarządu infrastruktury komunalnej i transportu w Krakowie twierdzi, że jest oczywiście spór, jak daleko sięga pas drogowy na wysokość. Ich zdaniem jedni prawnicy mówią, że od piekła do nieba, bo nie ma w tym względzie jednoznacznego zapisu w ustawie o drogach publicznych, a inni uważają, że ograniczenia wysokościowe są związane z funkcją drogi i chodzi o wysokość i głębokość niezbędną do sprawowania zarządu drogi. Na przykład 20 m nad drogą już ruch drogowy nie istnieje, a umiejscowione pod drogą kopalnie nie muszą się pytać zarządców o jakiekolwiek zezwolenia. Zarząd infrastruktury sądzi, że na etapie uzgodnień budynków powinny być wyjaśniane pewne kwestie związane z udostępnianiem pasa drogowego dla balkonów, tarasów czy wykuszy. Z ociepleniem w Krakowie nie ma problemu, składane są wnioski o zajęcie pasa na czas wykonania i potem na umieszczenie ocieplenia w pasie drogowym.
Na ocenę legalności uchwały samorządowców ze Szczecinka trzeba będzie poczekać, bo ta nie trafiła jeszcze na biurko wojewody. Ewa Muszyńska z wydziału prawnego Zachodniopomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Szczecinie informuje, że do urzędu nie wpłynęły jeszcze uchwały z sesji Rady Miejskiej w Szczecinku. Jak tylko dotrą, organ nadzoru podda je badaniu pod względem legalności. Termin na wydanie rozstrzygnięcia to 30 dni od dnia doręczenia uchwały wojewodzie.
OPINIA EKSPERTA
Maciej Kiełbus, partner w Kancelarii dr Krystian Ziemski & Partners
Pasem drogowym jest bryła geometryczna, a więc przestrzeń trójwymiarowa. Tym samym wyznaczona jest ona pewnymi granicami. O ile dość łatwo wyznaczyć jest jej boczne granice, o tyle problem pojawia się z granicą dolną i górną. W tym zakresie sądy administracyjne odwołują się w wielu przypadkach do art. 143 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 380 ze zm.), zgodnie z którym w granicach określonych przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią. Przepis ten nie uchybia przepisom regulującym prawa do wód.
Sądy administracyjne wskazują, że „do pasa drogowego nie można zaliczyć przestrzeni pod i nad powierzchnią tego pasa – bez jakichkolwiek ograniczeń. Przyjęcie przeciwnego poglądu, a więc takiego, który uznaje, że wszystko, co przechodzi nad lub pod jakąkolwiek drogą powodowałoby zajęcie pasa drogowego i konieczność ponoszenia określonych z tytułu zajęcia opłat, a w przypadku braku stosownego zezwolenia kar pieniężnych, prowadziłoby do wniosku, który nie daje pogodzić się z założeniem o racjonalności ustawodawcy.”
Możliwe jest pobieranie opłat za zajęcie pasa drogowego przez fragmenty budynków (balkony, wykusze itp.), o ile rzeczywiście znajdują się one w pasie drogowym, którego granice wyznaczane są poprzez ocenę roli, celu i funkcji, jaką pełni pas drogowy, tj. zapewnienia prowadzenia, zabezpieczenia i obsługi ruchu drogowego oraz zarządzania drogą, będącą jego częścią, co z kolei wiąże się z koniecznością dokonywania indywidualnej oceny tych granic w odniesieniu do każdego przypadku z uwzględnieniem konkretnych okoliczności sprawy, tj. rodzaju drogi, znajdujących się w pasie drogowym urządzeń technicznych czy obiektów inżynierii ruchu drogowego itp.
Wątpliwości budzić może natomiast stosowanie opłaty w powyższych sytuacjach wyłącznie do inwestycji nowych z pominięciem istniejących już obiektów.