To w dużej mierze wina nieprecyzyjnych przepisów. W niektórych JST uwzględnia się zbyt wiele umów, w innych zbyt mało. Z tego powodu tworzenie takich list traci sens
Wieloletnia prognoza finansowa (WPF) jako narzędzie planowania średniookresowego w jednostkach samorządu terytorialnego jest sporządzana od 2011 r. Według art. 226 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.; dalej: u.f.p.) dokument składa się z trzech podstawowych części:
finansowej obejmującej dochody i wydatki, przychody i rozchody w szczegółowości określonej w ustawie,
prognozy kwoty długu według tytułów dłużnych określonych w rozporządzeniu ministra finansów z 28 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego (Dz.U. nr 298, poz. 1767),
załącznika zawierającego wykaz przedsięwzięć, który obejmuje nazwę i cel, okres realizacji, limity wydatków w latach oraz limity zobowiązań.
Szczegółowy wzór wieloletniej prognozy finansowej określony został w rozporządzeniu ministra finansów z 8 sierpnia 2014 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wieloletniej prognozy finansowej jednostki samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2014 r. poz. 1127). Mimo że przepisy stosowane są już kilka lat, w praktyce spotyka się rozbieżności interpretacyjne, które dotyczą głównie kwalifikowania poszczególnych tematów do wykazu przedsięwzięć. Czasem też pomija się w wykazie określanie celu realizacji przedsięwzięć i niepotrzebnie koryguje się limity zobowiązań w ciągu roku po zawarciu kolejnej umowy.
Zbyt ogólna definicja
Podstawą opracowania załącznika do uchwały jest definicja stanowiąca, że przedsięwzięcia to programy, projekty i zadania, w tym współfinansowane ze środków unijnych oraz umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym. Powszechnie słyszy się narzekania, że definicja jest ogólna i nie precyzuje szczegółowych cech przedsięwzięcia, co prowadzi do znacznej uznaniowości przy opracowywaniu wykazu. Najczęściej do przedsięwzięć kwalifikuje się umowy wieloletnie bez zwracania uwagi na to, czy określony docelowy efekt użytkowy wymaga w danych warunkach techniczno-organizacyjnych i ekonomicznych realizacji w okresie dłuższym niż rok. Tymczasem podstawową przesłanką kwalifikowania programów, projektów i zadań do wykazu przedsięwzięć jest wieloletniość ich realizacji w celu osiągnięcia założonego efektu. Dłuższy okres realizacji nie jest jedynym kryterium kwalifikacji, bo gdyby tak było, to ustawowe wskazanie na programy, projekty i zadania jako przedsięwzięcia byłoby zbędne.
Podkreślić należy, że tylko wieloletnie programy, projekty i zadania podlegają ujęciu w załączniku do wieloletniej prognozy finansowej i to wtedy, gdy osiągnięcie założonego efektu użytkowego wymaga wieloletniej realizacji. Powiązanie okresu realizacji z określonym celem jest nieodłączną cechą przedsięwzięcia.
Praktyka samorządów
W praktyce jednak często tylko wieloletni okres realizacji ustalony z reguły dowolnie przez JST i niepowiązany z efektem użytkowym jest wyznacznikiem kwalifikacji tematów do przedsięwzięć ujmowanych w załączniku.
W efekcie, być może z braku większej precyzji w przepisach, załączniki do WPF sporządzane przez poszczególne JST niekiedy różnią się w sposób zasadniczy, a tym samym nie są porównywalne. W jednej jednostce temat traktowany jest jako przedsięwzięcie, w innej zaś jako umowa związana z ciągłością jej działania. Ma to wpływ na liczbę przedsięwzięć wykazywanych w załączniku i przekłada się automatycznie na kompetencje organów stanowiących, które zgodnie z art. 232 ustawy decydują o treści załącznika i jego zmianach oraz związanego z tym ewentualnego upoważnienia zarządu do zaciągania zobowiązań według art. 228 u.f.p. Problem ten opisywaliśmy szerzej jeszcze w 2012 r. Od tamtego czasu, jeżeli chodzi o opracowywanie wykazu, praktycznie nic się nie zmieniło. Dlatego wydaje się, że potrzebna byłaby jeśli nie stosowna zmiana ustawy w celu bardziej precyzyjnego określenia pojęcia przedsięwzięcia, to przynajmniej jednoznaczna wykładnia obecnego przepisu. W innym przypadku nie można liczyć na uporządkowanie tak istotnego zagadnienia mającego wpływ na gospodarkę finansową JST.
Jak zaliczać
Z brakiem jednolitości przy sporządzaniu wykazu przedsięwzięć wiąże się ściśle kwestia zaliczania umów wieloletnich do związanych z ciągłością działania jednostki. Według powszechnie stosowanej interpretacji przyjmuje się, że umowy wieloletnie zawierane przez JST albo mają charakter przedsięwzięć, o których mowa w art. 226 ust. 4 ustawy, albo są to umowy wieloletnie na tzw. ciągłość działania, o których mowa w art. 228 ust. 1 pkt 2 ustawy. Ponadto funkcjonuje niesłuszny pogląd, że to JST swobodnie może decydować o kwalifikacji umów do jednej lub drugiej grupy.
W skrajnym przypadku przy takiej interpretacji może się zdarzyć, że jedna jednostka wykaże wiele planowanych przedsięwzięć, zaś druga wypełni załącznik negatywnie, co tylko będzie jednoznacznie potwierdzać wadliwość zastosowanej wykładni.
Przypomnieć trzeba, że w drugiej grupie chodzi o umowy, których realizacja w roku budżetowym i w latach następnych jest niezbędna do zapewnienia ciągłości działania jednostki i z których wynikające płatności wykraczają poza rok budżetowy. Oznacza to, że umowa bezwzględnie musi być zawarta na okres dłuższy, gdyż w innym przypadku ciągłość działania z punktu widzenia realizacji ustawowych zadań przypadających do wykonania przez JST nie będzie zapewniona. Z przepisu wynika, że nie wszystkie umowy muszą być zawarte na okres dłuższy niż rok, aby zapewnić ciągłość działania jednostki, a zatem umowa zawarta na rok również może zapewnić ciągłość działania jednostki. W myśl takiej interpretacji w danej JST może wystąpić najwyżej kilka umów wieloletnich niezbędnych do zachowania ciągłości działania, jak np. umowa w sprawie dzierżawy przez gminę pomieszczeń dla potrzeb przedszkola, umowa leasingu, umowa z bankiem w sprawie emisji obligacji, umowa w sprawie wspólnej eksploatacji obiektu itp. W tych przypadkach umowy muszą być zawarte na okres przekraczający rok budżetowy dla zachowania ciągłości działania JST.
Z krótkiej analizy wynika, że nie wszystkie umowy wieloletnie kwalifikują się do wykazu przedsięwzięć lub do umów niezbędnych dla zachowania ciągłości działania. Nie budzi chyba wątpliwości to, że w obrocie prawnym pozostaje niemała liczba umów wieloletnich nieobjętych wymienionymi grupami.
Jako przykłady można wskazać umowy wieloletnie dotyczące zwiększenia udziałów w spółce komunalnej, udzielenia pomocy finansowej innej JST, odkupu udziałów w spółce komunalnej, stale wykonywanych usług takich jak dowóz dzieci do szkół, odśnieżanie, utrzymanie zieleni, wywóz odpadów komunalnych, sprzątanie itp. oraz doraźnych usług zdrowotnych, sportowych, rekreacyjnych i innych. Są to również umowy wieloletnie na systematyczne dostawy, np. materiałów piśmiennych, środków czystości, artykułów spożywczych itp.
Wymienione przykładowo umowy charakteryzują się tym, że mogą być, co jest niezwykle istotne, zawarte tylko na rok budżetowy lub na dłuższy czas. Tym samym nie można ich uznać za umowy związane z programami, projektami lub zadaniami albo umowy umożliwiające zachowanie szeroko rozumianej ciągłości działania. Przy zawieraniu ich na okres dłuższy mogą wystąpić komplikacje, gdyż w obowiązującym prawie nie znajdujemy wprost podstawy prawnej do upoważnienia zarządu do ich zawierania, a art. 228 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p. nie ma tutaj zastosowania. Wydaje się, że w takiej sytuacji jako podstawa prawna ich zawarcia mogą być wskazane ustawy ustrojowe, samorządowe.
Określenie celu
Zdecydowanie mniejszej rangi problem, który pojawia się przy sporządzaniu wykazu przedsięwzięć, dotyczy określania celu realizacji przedsięwzięć. Niektórzy nie przykładają wagi do tej kwestii, uważają bowiem, że w wielu sytuacjach sama nazwa przedsięwzięcia jest wystarczająca, gdyż wskazuje na cel. Jako przykład podaje się budowę oczyszczalni ścieków, która prowadzi przecież do poprawy środowiska naturalnego. Takie wskazanie celu jest jednak zbyt ogólne. Przy budowie oczyszczalni ścieków i kanalizacji sanitarnej cel wyraża się w efekcie ekologicznym polegającym na odbiorze określonej ilości ścieków od gospodarstw domowych, co rzecz jasna służy ochronie środowiska naturalnego. Przy realizacji projektów współfinansowanych ze środków unijnych nieosiągnięcie założonego celu powoduje obowiązek zwrotu dofinansowania. Cel stanowi o istocie realizacji przedsięwzięcia i dlatego podanie informacji na ten temat w wykazie nie jest zbędną formalnością. Skoro mowa o opracowaniu załącznika do WPF, to warto jeszcze wspomnieć, że zdarzają się błędy polegające na zmniejszaniu rocznego limitu zobowiązań w przypadku każdorazowego zawarcia nowej umowy związanej z realizacją zakresu rzeczowego przedsięwzięć. Czasami bywa również tak, że limity zobowiązań przekraczają globalne wydatki przewidziane do poniesienia na realizację danego przedsięwzięcia, co również jest nieprawidłowością.
Podstawową sprawą jest jednak potrzeba ujednolicenia wykazów przedsięwzięć, co ma wpływ, jak zaznaczono wcześniej, na kompetencje organów przy ustalaniu załącznika i zakres udzielanych upoważnień zarządowi do zaciągania zobowiązań. Chodzi również o zapewnienie jednolitości i porównywalności zakresu informacji za pierwsze półrocze o przebiegu realizacji przedsięwzięć i sprawozdania z wykonania budżetu za rok w części dotyczącej zaawansowania realizacji programów wieloletnich (art. 266 ust. 1 pkt 2 i art. 269 pkt 3 u.f.p.). W niektórych przypadkach kwalifikacja umowy do odpowiedniej grupy nie będzie łatwa, ale jak się wydaje, takie przypadki będą występować rzadko.
Warto zauważyć, że klasyfikacja umów wieloletnich wiąże się z zaciąganiem zobowiązań. A jest to zagadnienie niezwykle istotne w systemie finansów publicznych. Jak wiadomo, zobowiązania generują przyszłe wydatki i mają wpływ na poziom długu publicznego, co w konsekwencji decyduje m.in. o możliwości uchwalenia budżetu JST na rok następny. Trzeba również pamiętać, że nieprawidłowości przy zaciąganiu zobowiązań mogą stanowić podstawę do stwierdzenia naruszenia dyscypliny finansów publicznych w myśl art. 15 ustawy z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 168).
Z wymienionych względów istnieje potrzeba wyeliminowania dowolności w stosowaniu omawianych przepisów, gdyż pozostanie przy obecnej interpretacji powoduje, że traci sens opracowywanie wykazu przedsięwzięć, udzielanie upoważnień do zaciągania zobowiązań i opiniowanie wykonania budżetu w części dotyczącej realizacji przedsięwzięć. ⒸⓅ
WAŻNE
Wbrew dość powszechnej opinii zadaniami nie są wszystkie pozostałe umowy wieloletnie niezaliczone do programów lub projektów
!Wieloletnie programy, projekty i zadania mają być ujęte w załączniku do wieloletniej prognozy finansowej wtedy, gdy osiągnięcie założonego efektu użytkowego wymaga wieloletniej realizacji. Powiązanie okresu realizacji z określonym celem jest nieodłączną cechą przedsięwzięcia.
Co to jest przedsięwzięcie
Przez pojęcie przedsięwzięcia rozumiemy:
● program, o którym mowa w ustawie, należy rozumieć jako zespół działań, czasami podzielonych na etapy, zakładający uzyskanie efektu użytkowego w okresie dłuższym niż rok.
Przykładowo można wymienić programy realizowane przez JST, takie jak:
– modernizacja gospodarki wodno-ściekowej w celu odbioru ścieków od określonej liczby gospodarstw domowych,
– ograniczenie niskiej emisji na terenie gminy poprzez kompleksową wymianę systemu ogrzewania,
– komputeryzacja szkół;
● projekt wymieniony w ustawie to pojęcie obejmujące z reguły krótszą perspektywę czasową i węższy zakres rzeczowy, a używane jest w nomenklaturze unijnej. Projekt unijny zawsze wiąże się z dofinansowaniem ze środków unijnych, które uzależnione jest od osiągnięcia ściśle określonego efektu użytkowego;
● zadanie, podobnie jak projekt, to pojedynczy, odrębny zakres rzeczowy służący osiągnięciu zamierzonego efektu w okresie przekraczającym rok budżetowy. Wbrew dość powszechnej opinii zadaniami nie są wszystkie pozostałe umowy wieloletnie niezaliczone do programów lub projektów.