Co do zasady organy administracji winny przestrzegać swojej właściwości rzeczowej (art. 19 – art. 21 kodeksu postępowania administracyjnego; dalej: k.p.a.). Niekiedy jednak charakter sprawy, jej złożoność wymaga, by dwa organy lub więcej współpracowały ze sobą na jej końcowym etapie. Ta zasada współpracy organów administracji w załatwieniu indywidualnej sprawy administracyjnej wynika zarówno z k.p.a., jak i z regulacji prawa materialnego, np. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.). Zgodnie z art. 106 par. 1 i par. 5 k.p.a. jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Zajęcie stanowiska następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie.

Które organy muszą uzgadniać decyzję o warunkach zabudowy zgodnie z ustawą o planowaniu przestrzennym

Jak się zauważa w literaturze, „uzgodnienia mają gwarantować udział w postępowaniu organów wyspecjalizowanych, dokonujących oceny zgodności z prawem zamierzeń, z punktu widzenia niektórych ustaw szczególnych” (patrz: Z. Niewiadomski (red.), K. Jaroszyński, K. Kucharski, A. Szmytt, Ł. Złakowski, „Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz”, Legalis).

Także judykatura, odnosząc się do omawianego zagadnienia, zauważa, że „celem współdziałania pomiędzy organami administracji publicznej uregulowanego w art. 53 ust. 4–5 u.p.z.p. jest zapewnienie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami prawa w rozmaitych jego aspektach, związanych z zakresem kompetencji wyspecjalizowanych w określonych dziedzinach organów administracji publicznej. Rola organu współdziałającego sprowadza się więc do zajęcia merytorycznego stanowiska w sprawie z perspektywy przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulujących daną kwestię, celem ustalenia możliwości lub braku możliwości zrealizowania inwestycji w zgodzie z tymi przepisami” (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 18 maja 2023 r.; sygn. akt II SA/Po 195/23).

W omawianym przypadku nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wójt, burmistrz, prezydent miasta może wydać decyzję o warunkach zabudowy. Przy czym zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. wydaje ją po uzgodnieniu m.in. z:

  • wojewódzkim konserwatorem zabytków – w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków;
  • właściwym organem nadzoru górniczego – w odniesieniu do terenów górniczych;
  • organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych – w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami;
  • prezesem Urzędu Transportu Kolejowego – w odniesieniu do linii kolejowej o znaczeniu państwowym oraz gruntów w jej sąsiedztwie.

Zasada zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami prawa i opinią organu współdziałającego

Zatem przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy organ musi uzyskać wskazane opinie. Jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 4 stycznia 2023 r. (sygn. akt II SA/Gd 498/22) „stosownie do art. 53 ust. 4 u.p.z.p., decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uprzednim uzgodnieniu tej decyzji z organami wymienionymi we wskazanym przepisie. W odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne, decyzja o warunkach zabudowy podlega uzgodnieniu z organami administracji właściwymi w sprawach ochrony tych gruntów. Obowiązkiem organu administracji prowadzącego postępowanie główne (tj. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy) jest przygotowanie projektu zamierzonego rozstrzygnięcia (decyzji) w oparciu o żądanie inwestora, tj. treść złożonego wniosku. Z kolei obowiązkiem organu współdziałającego (uzgadniającego) jest ocena dopuszczalności zaakceptowania przedłożonego projektu decyzji. Ocena ta przy tym odbywa się w granicach wynikających z właściwości rzeczowej (kompetencji) organu uzgadniającego. Powyższe oznacza więc powinność zajęcia przez organ uzgadniający stanowiska w sprawie jedynie w aspekcie zgodności przedłożonej do uzgodnienia decyzji z wymaganiami wynikającymi z przepisów odrębnych”.

Czy organ prowadzący postępowanie może wydać decyzję o WZ mimo odmowy

W literaturze wskazuje się, że organ administracji zgodnie z k.p.a. ma działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.). Jeśli w toku prowadzonego postępowania administracyjnego przepis wymaga zasięgnięcia opinii innego organu, to jej brak należy uznać za podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej bez zachowania procedury opisanej przepisami (art. 156 par. 1 pkt 2 k.p.a.). Organ administracji nie tylko działa na podstawie przepisów prawa materialnego, ale również w oparciu o przepisy prawa procesowego (zob. komentarz do art. 6 k.p.a. B. Adamiak, J. Borkowski, „Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz”, Legalis). W omawianym przypadku elementem procedury procesowej jest opinia innego organu.

W sytuacji odmowy wydania opinii przez starostę, który jest organem właściwym w sprawach wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, z uwagi na fakt, iż wójt, burmistrz, prezydent miasta jest pozbawiony przymiotu strony, jedynym uprawnionym do złożenia zażalenia będzie ta strona, która stara się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Tym samym organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy powinien zawiesić prowadzone postępowanie do czasu rozstrzygnięcia o bycie prawnym postanowienia.

Także orzecznictwo podziela pogląd, że w ramach współdziałania organów administracji organ załatwiający indywidualną sprawę, w przypadkach wprost wskazanych w przepisach, jest zobowiązany wystąpić do innego organu o stosowną opinię. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z 6 czerwca 2023 r. (sygn. akt II SA/Rz 1287/22) uznał, że „art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. wyraża bezwzględnie obowiązującą normę obligującą organ prowadzący postępowanie do uzgodnienia projektu decyzji z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych – w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami”. Z kolei zgodnie ze stanowiskiem m.in. WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 26 września 2024 r. (sygn. akt II SA/Go 329/24) „organ prowadzący postępowanie główne (w niniejszej sprawie postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy) nie może wydać decyzji pozytywnej w sytuacji, w której organ współdziałający odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy”.

Powyższe prowadzi do wniosku, że pomimo wydania przez starostę opinii o odmowie zaopiniowania projektu decyzji o warunkach zabudowy, wójt lub burmistrz nie może wydać WZ-tki, a potem ewentualnie jej zmieniać lub uchylać, tak jak to zasugerowano w pytaniu. Teza taka znajduje potwierdzenie w doktrynie: „jeżeli organ uzgadniający postanowi o odmowie uzgodnienia, organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie będzie mógł wydać decyzji, z kolei wydanie decyzji pomimo braku uzgodnienia, może stanowić podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 par. 1 pkt 6 k.p.a.). Co warto zaznaczyć, uzgodnieniu nie podlega jednak projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy” (M. Moraczewski, „Uzgadnianie decyzji o warunkach zabudowy, Procedury”, LEX). ©℗

Podstawa prawna

  • art. 6, art. 19–21, art. 156 par. 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572)
  • art. 53 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1130; ost.zm. Dz.U. z 2025 r. poz. 680)