Subskrybuj nas na Youtube
Dyskusja nad zmianami zaproponowanymi w kodeksie postępowania administracyjnego trwa. Jedną z najistotniejszych zmian ma być skrócenie i usprawnienie postępowań, a w przyszłości ograniczenie liczby spraw w drugiej instancji. Czyli z reguły w samorządowym kolegium odwoławczym (SKO). Rządowy projekt przewiduje ograniczenie do minimum decyzji kasatoryjnych i przekazywania spraw do ponownego rozpatrzenia. Z kolei zdaniem samorządowców problem dotyczy przede wszystkim decyzji reformatoryjnych, zwłaszcza w zakresie zadań własnych gminy. Samorządowcy zastanawiają się też nad zasadnością istnienia SKO w obecnym kształcie.
/>
/>
Ministerstwo Rozwoju: ograniczyć przekazywanie do ponownego rozpatrzenia
Projekt nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego przygotowało Ministerstwo Rozwoju. Obecnie znajduje się na etapie konsultacji publicznych. Resort chce ograniczyć decyzje kasatoryjne, czyli uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zdaniem autorów projektu takie decyzje powinny stanowić absolutny wyjątek. Miałoby to być dopuszczalne jedynie w sytuacji, gdy decyzję organu pierwszej instancji wydano z naruszeniem przepisów postępowania, a okoliczności sprawy, które są do wyjaśnienia, mają zasadniczy wpływ na jej rozstrzygnięcie, przeprowadzenie zaś postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy byłoby nadmiernie utrudnione. W takiej sytuacji przekazując sprawę, organ będzie musiał wskazać – jak wynika z projektu – jakie okoliczności należy wyjaśnić, ponownie rozpatrując sprawę. Chodzi o ograniczenie sytuacji, w których organy odwoławcze nie zajmują się sprawą merytorycznie, ale przekazują ją do ponownego rozpatrzenia.
„Głównym założeniem projektu jest wprowadzenie rozwiązań, które z jednej strony pozwolą usprawnić postępowania administracyjne i sądowo-administracyjne oraz skrócą czas ich trwania, a z drugiej – przyczynią się do bardziej partnerskiego podejścia administracji do obywateli przez wykorzystanie metod polubownego rozstrzygania sporów i załatwiania spraw (takich jak mediacja i umowa administracyjna)” – podkreśla Ministerstwo Rozwoju w uzasadnieniu projektu nowelizacji.
Związek Miast Polskich: potrzebna zmiana uprawnień
Z tym, że postępowanie administracyjne wymaga uproszczenia i skrócenia – zgadza się dyrektor biura Związku Miast Polskich (ZMP) Andrzej Porawski. Związek zapowiada jednak, że przedstawi swoje propozycje w tym zakresie. - Pozycja samorządowego kolegium odwoławczego powinna ulec zmianie – mówi A. Porawski. ZMP chce ograniczenia roli SKO. Jednak solą w oku samorządowców są nie tyle uprawnienia katastoryjne, ile reformatoryjne.
- SKO nie powinny w żadnym wypadku mieć uprawień reformatoryjnych, zwłaszcza jeżeli chodzi o zadania własne gminy – podkreśla Andrzej Porawski. - Obecnie samorządowe kolegium odwoławcze zmienia decyzję wydaną przez organ administracji samorządowej w zakresie zagospodarowania przestrzennego czy podatków, a to przecież nie ono ponosi konsekwencje tych decyzji – tłumaczy dyrektor Biura ZMP. I zaznacza, że SKO nie powinno zmieniać decyzji wójta czy burmistrza. - Jeżeli stawki podatku uchwala rada gminy, wójt określa podatek, a obywatel nie zgadza się z jego wysokością i odwołuje się do SKO, a SKO zmienia stawkę – to nie jest to właściwe. Tak być nie powinno, bo skoro gospodarzem na danym terenie jest wójt, to on podejmuje decyzję i za nią odpowiada – dodaje Andrzej Porawski.
Dyrektor Biura ZMP przypomina, że celem praktyki, która doprowadziła do wydawania decyzji reformatoryjnych przez powstałe w latach dziewięćdziesiątych SKO, było ograniczenie błędnych decyzji wójtów. - Jednak skoro jakieś zadanie jest zadaniem własnym gminy, a wójt jest gospodarzem na danym terenie i ma mandat, ma uprawnienia do podejmowania decyzji, to powinien je podejmować – twierdzi Porawski. Dlatego też w przypadku zadań własnych gminy odwołanie powinno być kierowane do wójta czy burmistrza, żeby mogli rozpatrzyć dodatkowe argumenty i ponownie zbadać sprawę. W przypadku zaś zadań zleconych odwołanie powinno trafiać do organu zlecającego. A obywatel ma możliwość skierowania sprawy do sądu, jeżeli z decyzją się nie zgadza – tłumaczy Andrzej Porawski. Jego zdaniem docelowo SKO powinny zostać zlikwidowane. - Ewentualnie mogłyby rozpatrywać sprawy proceduralnie – dodaje.
Prawnicy: są wątpliwości
Maciej Kiełbus, partner w Kancelarii dr Krystian Ziemski & Partners, podkreśla, że samorządowe kolegia odwoławcze powinny co do zasady rozpatrzyć sprawę merytorycznie. - Podstawą jest postępowanie dowodowe, przeprowadzone przez organ administracji samorządowej. Jeżeli są poważne braki albo istotny dowód jest niewłaściwie przeprowadzony, to sprawa powinna zostać odesłana do organu pierwszej instancji – zaznacza. – W przypadku konieczności uzupełnienia materiału SKO może przekazać do ponownego rozpatrzenia bądź samodzielnie przeprowadzić brakujący dowód i podjąć decyzję. Kwestie orzekania reformatoryjnego budzą bardzo wiele emocji i wiele wątpliwości. Istotna jest odpowiedź na pytanie, w jakim stopniu przy realizacji zadań własnych SKO może zastępować jednostki samorządu terytorialnego. Oczywiście zdarzają się sytuacje, gdy SKO uchyla decyzję gminy i podejmuje decyzję reformatoryjną. Inwestor się cieszy z korzystnego rozstrzygnięcia (bo strona kieruje sprawę do SKO wtedy, gdy jest niezadowolona), a sprawa nie wraca z powrotem do gminy – opowiada.
Zdaniem Macieja Kiełbusa z punktu widzenia interesu społecznego mało korzystne jest pozbawienie gminy statusu strony w postępowaniu przed SKO. Z tego też względu najbardziej wskazana byłaby nowelizacja kodeksu postępowania administracyjnego, co pozwoliłoby gminie korzystać ze statusu strony w postępowaniu odwoławczym, a następnie zaskarżyć decyzję SKO do sądu administracyjnego.
Jak zaznacza Mieczysław Binkewicz, radca prawny z kancelarii Domański, Zakrzewski, Palinka, można byłoby rozważyć modyfikację roli SKO w obecnym systemie postępowań administracyjnych. - Być może powinna być ona nieco bardziej zbliżona do pozycji sądów administracyjnych. Wówczas SKO pełniłoby rolę arbitra w sporze pomiędzy organem administracji, który wydał decyzję w I instancji, a stroną postępowania, która z tej decyzji jest niezadowolona. Należałoby jednak wprowadzić odpowiednie zmiany w kodeksie postępowania administracyjnego, a także w ustawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które dopuszczałyby możliwość zaskarżenia decyzji SKO do sądu administracyjnego także przez organ administracji I instancji – zastanawia się Mieczysław Binkiewicz.
– Innym możliwym rozwiązaniem byłoby przekształcenie SKO w pierwszą instancję sądownictwa administracyjnego. Wówczas obecne wojewódzkie sądy administracyjne stałyby się sądami drugiej instancji, a Naczelny Sąd Administracyjny – sądem kasacyjnym, podobnie jak Sąd Najwyższy w odniesieniu do sądów powszechnych. Takie rozwiązanie wymagałoby jednak przeprowadzenia poważnej reformy obecnego modelu sądownictwa administracyjnego – wyjaśnia prawnik.
- SKO nie są organami jednostek samorządu terytorialnego, lecz państwowymi jednostkami budżetowymi, które z woli ustawodawcy zostały powołane do tego, aby być organami wyższego stopnia (organami odwoławczymi) w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego i ordynacji podatkowej w postępowaniach administracyjnych należących do właściwości organów jednostek samorządu terytorialnego (gminy, powiatu, samorządu województwa), o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej - podkreśla Mieczysław Binkiewicz. – Wprawdzie art. 5 par. 2 pkt 6 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 23) definiuje SKO jako „organy jednostek samorządu terytorialnego”, ale jest to definicja wyłącznie na potrzeby tego kodeksu i nie zmienia ona faktu, że SKO nie są organami samorządu terytorialnego – zwraca uwagę prawnik.
Organy gminy wydające decyzję administracyjną w I instancji nie są jednak stroną w postępowaniu odwoławczym przed SKO. – Organ I instancji nie może skarżyć decyzji SKO (organu odwoławczego) do sądu administracyjnego. Takie rozwiązanie wywodzi się jeszcze z czasów, gdy organ odwoławczy stanowił inny szczebel tej samej (czyli jednolitej) władzy publicznej (państwowej) – tłumaczy mec. Binkiewicz. Gmina może natomiast – jeżeli nie zgadza się z decyzją SKO – zwrócić się do prokuratora, by to on skierował skargę na decyzję SKO do sądu administracyjnego. Takie sytuacje nie zdarzają się zbyt często.
Kolegium rozpatrując sprawę jako organ odwoławczy, może utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję, może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, może też wydać tzw. decyzję reformatoryjną, tzn. decyzję, która zmieni w całości albo w części decyzję organu I instancji.
PYTANIA DO...
SKO wkraczają w konstytucyjnie chronioną zasadę samodzielności JST
Czy proponowane zmiany w kodeksie postępowania administracyjnego i usprawnienie postępowań oznaczają, że będzie więcej decyzji reformatoryjnych?
Samorządowe kolegia odwoławcze zostały ukształtowane jako organy wyższego stopnia w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego. Nie można wysnuć tezy, że co do zasady zostały powołane do orzekania kasatoryjnego. Potwierdza to zresztą praktyka, np. w 2014 r. w SKO w Warszawie wydano 2354 decyzje reformatoryjnych i 2065 decyzji kasatoryjnych. Nie chodzi więc o kwestie orzekania: reformatoryjnie czy kasatoryjnie. W tym zakresie problem leży zupełnie w innym miejscu. W przypadku decyzji swobodnych reformatoryjne orzeczenie SKO wkracza w konstytucyjnie chronioną zasadę samodzielności działania jednostek samorządu terytorialnego. Właściwe ukształtowanie relacji organ samorządowy - SKO musi być zatem przedmiotem dalszej dyskusji.
Proponuje się wykorzystanie metod polubownego rozstrzygania sporów i załatwiania spraw, takich jak mediacja i umowa administracyjna. Co to zmienia w przypadku SKO?
Przepisy polskiego prawa postępowania administracyjnego co do zasady nie przewidywały takich rozwiązań jak mediacja czy umowa administracyjna. Ich wprowadzenie było od dawna postulowane, również w środowisku samorządowym. Oczywiście przedmiotem dyskusji muszą być szczegóły zaproponowanych rozwiązań.
Projekt dopuszcza także możliwość zrezygnowania w konkretnych sprawach z drugiej instancji (którą zwykle stanowi SKO) na podstawie przepisów ustaw odrębnych. Co to oznacza dla SKO?
Przedstawiony projekt nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego nie pozwala wyciągać wniosków co do przyszłego kształtu SKO.
Czy rola SKO powinna ulec zmianie? Jeżeli tak, to czy w taki sposób, jak proponuje resort rozwoju, czy może poprzez nadanie nowych kompetencji, ewentualnie modyfikację istniejących?
Uważamy, że nowelizacja kodeksu postępowania administracyjnego jest dobrą okazją do podjęcia szerokiej dyskusji o przyszłości trybu odwoławczego, w tym również roli SKO. Z jednej strony niezbędne jest zachowanie mechanizmów weryfikacji legalności wydawanych przez organy samorządowe decyzji administracyjnych. Z drugiej strony musi się to odbywać z poszanowaniem zasady samodzielności samorządu.
OPINIA EKSPERTA
W ramach możliwości orzeczniczych, o których mowa w obowiązującym art. 138 par. 1 k.p.a., samorządowe kolegia odwoławcze wydają rozstrzygnięcia zarówno kasatoryjne, jak i reformatoryjne, a par. 2 tego przepisu zawiera obostrzenia co do możliwości kierowania sprawy do ponownego rozstrzygnięcia przez organ I instancji – wymagając, żeby „konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie”. Proponowana natomiast w projekcie zmiana treści art. 138 par. 2 k.p.a. zawiera w sobie dalsze ograniczenia co do możliwości wydania przez organ decyzji kasatoryjnej. Z zaproponowanego rozwiązania wynika, że organ odwoławczy będzie zobowiązany wykazać w uzasadnieniu decyzji kasatoryjnej, iż przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego byłoby nadmiernie utrudnione. Wskazane ograniczenie możliwości wydania decyzji kasatoryjnej wydaje się zbyt daleko idące w związku z uregulowaną w projektowanej nowelizacji ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi instytucją sprzeciwu oraz nieograniczonym zakresem nieostrego pojęcia „nadmiernie utrudnione”. Jako pojęcie nieoczywiste stanowić może źródło sporów i różnorakiej oceny zarówno w organach odwoławczych, jak i w orzecznictwie sądowym. Natomiast pomimo wątpliwości, jakie powoduje proponowana regulacja zawarta w art. 138 par. 2a k.p.a., jego stosowanie w praktyce może mieć istotny wpływ na realizację zasady szybkości postępowania. Zasadnicze zagrożenia wynikają z założeń projektu uregulowań zmierzających do odchodzenia od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i spłaszczania struktury organów administracji publicznej (art. 15 k.p.a, art. 127 k.p.a., art. 9 projektu). Projekt utrzymuje tę zasadę, ale wprowadza od niej wyjątki, zastrzegając, że przepisy szczególne mogą stanowić inaczej oraz że „ustawa szczególna” (notabene polski system źródeł prawa nie zna „ustaw ogólnych ani szczególnych”) stanowi inaczej. W ten sposób wprowadza się możliwość odjęcia obywatelowi prawa podmiotowego do odwołania na drodze ustawy zwykłej. Ograniczanie w praktyce zasady dwuinstancyjności i np. możliwość zaskarżania orzeczeń administracyjnych bezpośrednio do sądu administracyjnego przyczyni się w wielu przypadkach do wydłużenia procedury administracyjnej, a nie do jej uproszczenia i przyspieszenia. Wynika to z tego, że obecnie sąd administracyjny sprawuje zasadniczo kontrolę administracji publicznej w sposób kasatoryjny, czyli niemerytoryczny. Ograniczenie dwuinstancyjności spowoduje także wzrost wydatków finansowych, gdyż orzekanie przez sądy to wydatek ok. 5 tys. zł, a orzekanie przez SKO to koszt 500 zł.
