Właściciele nieruchomości będą mogli żądać odszkodowań od samorządów

Nowelizacja ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.), która weszła w życie we wrześniu 2023 r., wprowadziła nowe narzędzie planistyczne – plan ogólny. Ma on zastąpić studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Gminy dostały na to czas do 1 stycznia 2026 r., mimo że musiały czekać jeszcze przez osiem miesięcy od wejścia w życie nowelizacji na przepisy wykonawcze, które określiły, jak sporządzać plany.

Można żądać odszkodowań

Tam, gdzie plany ogólne nie zostaną przyjęte, inwestycje można będzie prowadzić praktycznie tylko na obszarach objętych miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego. Gmina nie będzie miała możliwości wyznaczenia obszarów uzupełnienia zabudowy, a w rezultacie – wydawania nowych decyzji o warunkach zabudowy (WZ-tek). W tej sytuacji realne jest ryzyko paraliżu inwestycyjnego, co już wielokrotnie opisywaliśmy. Eksperci dopatrzyli się jednak jeszcze jednej, bardzo poważnej konsekwencji, która może czekać samorządy, jeśli nie zdążą przyjąć planów ogólnych do końca 2025 r. Może to być podstawą do żądania odszkodowań przez właścicieli nieruchomości, które nie będą objęte planami.

– Ustawodawca stworzył problem, z którego konsekwencjami muszą się teraz mierzyć samorządy, inwestorzy i właściciele nieruchomości. A wystarczyło, zamiast przyjmować na sztywno w ustawie, że studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wygasają do końca 2025 r., a od 1 stycznia 2026 r. gminy muszą mieć przyjęte plany ogólne, zapisać, że studia wygasają po przyjęciu przez gminy planów ogólnych. W części samorządów studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego są niedawno przyjętymi opracowaniami, które pochłonęły dużo pracy i pieniędzy, a teraz trafiają do kosza – mówi prof. Maciej Kruś z Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu im. Adam Mickiewicza w Poznaniu.

Profesor Kruś zauważa, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymuszają na gminach szybkie przyjęcie planów, co na pewno odbije się na ich jakości. I przypomina, że plan ogólny można zaskarżać, więc nawet jeśli gmina zdąży z jego przyjęciem do końca przyszłego roku, to może on zostać zaskarżony i unieważniony, co będzie miało taki skutek, jakby go nie było.

– Dlatego trzeba uzmysłowić rządzącym, jak poważnym problemem jest odpowiedzialność odszkodowawcza gminy w przypadku braku uchwalenia planu ogólnego w wyznaczonym terminie. Jeżeli nie zostanie on uchwalony, inwestorzy i właściciele nieruchomości nie będą mogli uzyskać nowych decyzji o warunkach zabudowy, co znacznie ograniczy im możliwości dysponowania ich własnością. W takiej sytuacji może dojść do utraty potencjalnych korzyści z inwestycji, a także do obniżenia wartości nieruchomości z powodu braku możliwości ich zagospodarowania – wyjaśnia profesor.

Co zrobić, by ograniczyć ryzyko? Samorządowcy i przedsiębiorcy od miesięcy naciskają na rząd, by wynegocjował z Komisją Europejską (KE) wydłużenie terminu przyjęcia planów ogólnych. Reforma planistyczna jest bowiem jednym z kamieni milowych Krajowego Planu Odbudowy (KPO). Część przewidzianych w nim środków finansowych została przeznaczona na opracowanie planów ogólnych. W ramach rewizji KPO Ministerstwo Rozwoju i Technologii zaproponowało, by przyjąć, że do końca 2025 r. plany ogólne będzie miało 50–55 proc. gmin zamiast 80 proc., do czego Polska się zobowiązała. KE tę propozycję odrzuciła.

– Nie było też zgody, by przyjęcie planów ogólnych do końca 2025 r. zastąpić przygotowaniem przez gminy w tym terminie projektów planów ogólnych. Na pewno siądziemy do kolejnych rozmów w sprawie rewizji KPO w pierwszej połowie przyszłego roku. Nie tylko plany ogólne są problemem. Dobrze byłoby, gdyby strona polska przygotowała jakieś alternatywne propozycje – wyjaśnia nasz rozmówca z otoczenia KE.

Jest wyjście awaryjne

Choć KE nie wyklucza zgody na przesunięcie terminu, to jednak pewności co do tego mieć nie można. Dlatego eksperci radzą nie czekać do ostatniej chwili, tylko zabezpieczyć samorządy już teraz, nowelizując ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przesunięcie ma też przeciwników, którzy obawiają się, że samorządy, nie czując nad sobą bata, spowolnią prace nad planami. Tatiana Tymosiewicz, ekspertka Instytutu Metropolitalnego, proponuje wyjście, które odsuwa w czasie ryzyko roszczeń odszkodowawczych, a jednocześnie nie hamuje opracowywania planów.

– Nie jestem zwolenniczką przesunięcia tego terminu, ponieważ obawiam się, że to mogłoby odciągnąć uwagę samorządów od potrzeby uchwalenia planów ogólnych, a przecież one są narzędziem, które ma nam pozwolić zapanować nad chaosem w przestrzeni, który wyrządza szkody liczone w miliardach złotych. Obecnie na terenach bez planu miejscowego właściciele nieruchomości nie są pewni, co się wydarzy za ich oknem. Czy słońce towarzyszące porannej kawie nie zostanie zasłonięte przez metalowy, wysoki budynek magazynu albo czy życie codziennie nie ulegnie całkowitej destrukcji wskutek budowy fermy czy otwartej przez 24 godziny na dobę hurtowni – mówi Tatiana Tymosiewicz.

Dlatego, mając świadomość wszystkich trudności, które wiążą się z przyjęciem planu ogólnego, w tym zbyt późno rozpoczętych szkoleń dla pracowników samorządowych czy braku szkoleń dla radnych, ekspertka uważa, że rozwiązania problemu należy szukać gdzie indziej.

– Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1061 ze zm.) stanowi podstawę prawną do roszczenia odszkodowawczego, którego będzie można skutecznie dochodzić, jeśli w wyniku braku planu ogólnego powstanie szkoda. Jednak w mojej ocenie gminy przed ryzykiem roszczeń odszkodowawczych bazujących na kodeksie cywilnym może zabezpieczyć nadanie art. 59 ust. 3 ustawy z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw następującego brzmienia: „Ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydanie decyzji o warunkach zabudowy na wniosek złożony od 1 lipca 2026 r. jest możliwe, jeżeli w danej gminie wszedł w życie plan ogólny gminy, a w przypadku gdy wniosek dotyczy terenu położonego w więcej niż jednej gminie – jeżeli w tych gminach weszły w życie plany ogólne gmin. Warunków, o których mowa w zdaniu pierwszym, nie stosuje się w odniesieniu do terenów zamkniętych”. To powinno zostać uzupełnione przez stosowny przepis przejściowy obejmujący postępowania wszczęte, lecz niezakończone do dnia uchwalenia planu ogólnego – mówi Tatiana Tymosiewicz.

Dzięki takiemu rozwiązaniu, jej zdaniem, nie przesuwając obowiązku uchwalenia planu ogólnego, przesuwamy negatywne następstwa braku tego planu. Gmina zyskuje sześć miesięcy, nim będzie musiała ponieść konsekwencje, tak finansowe, jak te związane z niemalże całkowitym zamrożeniem procesów inwestycyjnych. Tej zmianie powinno towarzyszyć nadanie nowego brzmienia art. 154 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1145 ze zm.) w taki sposób, aby plan ogólny nie miał wpływu na wartość nieruchomości.

Ministerstwo się przyjrzy

Michał Gil, dyrektor departamentu planowania przestrzennego w MRiT, na posiedzeniu sejmowej podkomisji ds. budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej oraz poczty poświęconemu pilnej potrzebie nowelizacji ustawy planistycznej stwierdził, że zaproponowane wyjście to konstruktywna próba rozwiązania problemu z planami ogólnymi, który może się pojawić.

– Odbieram te propozycje bardzo pozytywnie. Chętnie się temu przyjrzymy. Mamy przygotowane swoje propozycje, ale nie chcemy teraz wykładać kart na stół – powiedział dyrektor Gil.

– Czekamy, aż ministerstwo coś zaproponuje. Środki z KPO są bardzo ważne, ale złe prawo może wyrządzić poważne szkody – odpowiedziała przewodnicząca podkomisji, posłanka Magdalena Kołodziejczak (KO).

Na razie samorządy może pocieszyć to, że odpowiedzialność odszkodowawcza nie pojawi się automatycznie.

– Samo nieuchwalenie planu ogólnego w terminie nie oznacza, że właściciel położonej na obszarze nieobjętym planem nieruchomości, jeśli wystąpi do gminy o odszkodowanie, je otrzyma. Zgodnie z przepisami sąd musi najpierw zbadać, czy nieprzyjęcie planu ogólnego można uznać za działanie bezprawne gminy. Jeśli gmina wykaże, że robiła, co było w jej mocy, by zdążyć, ale wystąpiło zdarzenie od niej niezależne, np. powódź, które spowodowało opóźnienie, to sąd może ocenić, że w takim przypadku nieprzyjęcie planu ogólnego nie było bezprawne – mówi prof. Kruś.

O pilną nowelizację ustawy planistycznej praktycznie od chwili jej uchwalenia zabiegają Związek Miast Polskich, Unia Metropolii Polskich, a także małe gminy.Samorządowcy liczą, że nowy wiceminister, który ma się pojawić w MRiT i objąć działkę planowania przestrzennego, szybko zajmie się problemem i znajdzie rozwiązanie.©℗