Wystarczy jeden kanał zgłoszeń zewnętrznych dla sygnalistów? MRPiPS potwierdza

Od 25 grudnia br. organy publiczne muszą zapewnić sygnalistom możliwość dokonania zgłoszenia zewnętrznego. Zatem do tego czasu mają utworzyć odpowiednie kanały komunikacji. Przepisy nie są jednak jednoznaczne, nie odpowiadają wprost na pytanie, czy organ publiczny musi przyjmować zgłoszenia zarówno w formie ustnej, jak i pisemnej, czy może poprzestać na uruchomieniu tylko jednego z tych kanałów. Eksperci mają podzielone opinie. Z odpowiedzi Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej na pytanie DGP wynika, że organ publiczny ma prawo zdecydować, czy będzie przyjmował zgłoszenia w obu formach, czy tylko w jednej.

Wątpliwości wynikają ze sposobu, w jaki ustawodawca zapisał wymóg uruchomienia kanału zgłoszeń zewnętrznych naruszeń prawa. Zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy z 14 czerwca 2024 r. o ochronie sygnalistów (Dz.U. poz. 928; dalej: u.o.s.) „sygnalista może dokonać zgłoszenia zewnętrznego do organu publicznego bez uprzedniego dokonania zgłoszenia wewnętrznego”. Ponadto w myśl art. 36 ust. 1 zd. 1 u.o.s „zgłoszenie zewnętrzne może być dokonane ustnie lub pisemnie”. W zdaniu drugim ustawodawca dodał, że do zgłoszeń zewnętrznych stosuje się odpowiednio art. 26 ust. 2–8 u.o.s. (który dotyczy zgłoszeń wewnętrznych). A w przypadku zgłoszeń wewnętrznych wszystko jest jasne. Artykuł 26 ust. 1 u.o.s. stanowi: „Sposoby przekazywania zgłoszeń wewnętrznych, o których mowa w art. 25 ust. 1 pkt 2, obejmują co najmniej możliwość dokonywania zgłoszeń ustnie lub pisemnie”. Nie ma więc żadnych wątpliwości, że jednostki samorządu terytorialnego muszą wybrać co najmniej jeden sposób na dokonanie zgłoszenia wewnętrznego.

Czy zatem art. 36 ust. 1 zd. 1 możemy interpretować tak samo? Odpowiedź nie jest jednoznaczna. W przypadku zgłoszeń zewnętrznych ustawodawca posłużył się niefortunnym zapisem, który dla zwykłego odbiorcy może oznaczać, że organ powinien zapewnić zarówno ustne, jak i pisemne kanały komunikacji i że to sygnalista powinien wybrać, w jaki sposób zgłosi informację o naruszeniu prawa spośród co najmniej dwóch zaproponowanych mu możliwości. W redakcji tego przepisu oraz wyraźnych wytycznych dla organów publicznych, czy powinny zapewnić co najmniej jeden, a może jednak co najmniej dwa kanały komunikacji do dokonywania zgłoszeń, zabrakło więc precyzji.

Wydaje się jednak, że intencją ustawodawcy było stworzenie rozwiązania analogicznego do tego z art. 26 ust. 1 u.o.s., a za takim stanowiskiem ponadto może przemawiać brzmienie art. 48 ust. 1 pkt 1 u.o.s., w którym ustawodawca wskazał, że na stronie Biuletynu Informacji Publicznej powinna się znaleźć w szczególności „informacja o adresie do korespondencji, adresie poczty elektronicznej, adresie do doręczeń elektronicznych, odrębnym adresie elektronicznej skrzynki podawczej, adresie strony internetowej z formularzem elektronicznym lub numer telefonu” (możliwość wyboru jednego kanału sugeruje użycie spójnika „lub”).

Biorąc pod uwagę, że system zgłoszeń dla sygnalistów powinien być efektywny i spełniać swoje funkcje, niektóre organy publiczne zdecydują się zapewne na wybór co najmniej dwóch sposobów zgłaszania informacji o naruszeniu prawa – tak aby każdy mógł ten dla siebie najodpowiedniejszy i najwygodniejszy.

Podmioty, które zdecydują się na uruchomienie kanałów do przyjmowania zgłoszeń w formie ustnej, powinny wiedzieć, że w praktyce może to oznaczać więcej formalności i obowiązków niż w przypadku kanałów do przyjmowania zgłoszeń pisemnych. Zatem przeanalizujemy, jakie obowiązki mają podmioty, które wybiorą poszczególne kanały.

zgłoszenia ustne

Zgłoszenie ustne to – zgodnie z art. 26 ust. 2 u.o.s. – takie zgłoszenie, którego sygnalista dokonuje telefoniczne lub za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz.U. z 2020 r. poz. 344; dalej: u.ś.u.d.e.). W myśl tego przepisu środki komunikacji elektronicznej oznaczają „rozwiązania techniczne, w tym urządzenia teleinformatyczne i współpracujące z nimi narzędzia programowe, umożliwiające indywidualne porozumiewanie się na odległość przy wykorzystaniu transmisji danych między systemami teleinformatycznymi, a w szczególności pocztę elektroniczną”. Czyli w praktyce może być to np. skrzynka elektroniczna, elektroniczna skrzynka podawcza, system przeznaczony do komunikacji z organem.

Telefonicznie

W przypadku gdy sygnalista zgłosi informację o naruszeniu prawa za pośrednictwem linii telefonicznej lub innego dającego się utrwalić systemu komunikacji głosowej organ publiczny – podobnie jak przy zgłoszeniu wewnętrznym – musi zadbać o to, aby takie zgłoszenie udokumentować, za zgodą sygnalisty, w jednej z form:

• nagranie rozmowy w taki sposób, aby możliwe było jej wyszukanie lub
• sporządzenie kompletnej i dokładnej transkrypcji rozmowy przez osobę wyznaczoną do przyjmowania zgłoszeń zewnętrznych w organie publicznym (art. 26 ust. 3 u.o.s. w związku z art. 36 ust. 1 zd. 2).

Jeśli organ wybierze nagrywanie zgłoszeń, to pojawi się bardzo ważny wymóg – uzyskanie zgody sygnalisty na udokumentowanie rozmowy w formie nagrania lub transkrypcji. Obowiązek udokumentowania nagrania wynika z art. 26 ust. 3 u.o.s., do którego odwołuje się art. 36 ust. 1 u.o.s. Ponadto trzeba udokumentować też samą zgodę. Nie ma wprawdzie przepisu, który wymagałby tego wprost, jednak skoro z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że sygnalista musi wyrazić zgodę na udokumentowanie rozmowy, to znaczy, że organ – np. w przypadku zarzutu ze strony sygnalisty lub na potrzeby przeprowadzania audytów skuteczności stosowanych procedur – będzie musiał wykazać, że takie zgody ma oraz że postępuje w zgodzie z prawem. Ponadto trzeba mieć na uwadze to, że sygnalista może wyrazić zgodę na ujawnienie tożsamości, a więc organ musi przewidzieć takie sytuacje i zadbać o to, aby w odpowiedni sposób takie zgody dokumentować.

Przygotowanie do nagrywania

Organy publiczne, które będą przyjmować zgłoszenia zewnętrzne w formie ustnej, muszą zatem podjąć decyzję, czy rozmowy będą rejestrowane (nagrywane), czy dokumentowane w innej formie. Jeśli organ wybierze pierwszą możliwość, musi przygotować bezpieczne narzędzie, za pomocą którego będzie rejestrował rozmowy, oraz odpowiednio zaprojektować procedury, aby spełnić przy tym wymogi RODO.

Dodatkowo trzeba uwzględnić stworzenie odpowiednich warunków przechowywania nagrań i dokumentacji, tj.:

► nagrania muszą być przechowywane przy uwzględnieniu odpowiednich zabezpieczeń – po to, aby nie miał do nich dostępu nikt nieupoważniony oraz aby wykluczyć ewentualny atak hakerski, jeśli nagrania są przetrzymywane na serwerze lub w chmurze;

► transkrypcje muszą być fizycznie przechowywane w miejscu niedostępnym dla osób nieupoważnionych, a więc np. sejfie, szafie pancernej.

Protokół jako alternatywa

Alternatywą dla nagrywania rozmów jest dokumentowanie zgłoszeń w protokołach. W protokole trzeba bardzo dokładnie odtworzyć przebieg rozmowy z sygnalistą – może to zrobić tylko osoba wyznaczona do przyjmowania zgłoszeń. Co więcej, konieczne jest wprowadzenie mechanizmów, które dadzą sygnaliście możliwość sprawdzenia, poprawienia i zatwierdzenia transkrypcji rozmowy lub protokołu rozmowy przez złożenie swojego podpisu (co wynika z art. 26 ust. 5 u.o.s.). I tutaj pojawiają się wątpliwości, na które trudno znaleźć jednoznaczną odpowiedź:

► 1. Jak przekazać sygnaliście protokół (jakim kanałem), aby zapewnić mu bezpieczeństwo – tj. wysyłając wiadomość e-mail, pocztą lub aranżując osobiste spotkanie, a może w inny sposób? Ustawa w art. 26 ust. 5 u.o.s. nie narzuca żadnych wymogów co do formy czy sposobu umożliwienia sygnaliście sprawdzenia, poprawienia i zatwierdzenia protokołu rozmowy, zostawiając w tym zakresie swobodę organom. Istotne jest to, aby sygnalista miał taką możliwość.

► 2. W jakim czasie od przeprowadzonej rozmowy trzeba przygotować protokół i gdzie należy go przechowywać? Organ publiczny powinien sam określić, czy protokół powinien być sporządzany już w trakcie rozmowy z sygnalistą, czy bezpośrednio po jej zakończeniu – mając na uwadze to, żeby dokument jak najdokładniej odzwierciedlał przebieg rozmowy z sygnalistą.

Przykład

Ważna poufność tożsamości

Wyzwaniem dla organów będzie też zapewnienie sygnaliście poufności tożsamości. Ten wymóg wynika m.in. z art 43. u.o.s. Zgodnie z jego ust. 1 „Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organ publiczny gwarantują, że procedura przyjmowania zgłoszeń zewnętrznych i procedura zgłoszeń zewnętrznych oraz związane z przyjmowaniem zgłoszeń przetwarzanie danych osobowych:

1) uniemożliwiają uzyskanie dostępu do informacji objętych zgłoszeniem nieupoważnionym osobom;

2) zapewniają ochronę poufności tożsamości sygnalisty oraz osoby, której dotyczy zgłoszenie”.

Zaś w art. 43 ust. 2 doprecyzowano, że „Ochrona poufności, o której mowa w ust. 1 pkt 2, dotyczy informacji, na podstawie których można bezpośrednio lub pośrednio zidentyfikować tożsamość sygnalisty oraz osoby, której dotyczy zgłoszenie”.

Dlatego organy publiczne muszą odpowiednio wcześniej zaprojektować i zorganizować kanały zgłoszeń, aby wyeliminować ryzyko naruszeń i stworzyć bezpieczne środowisko dla sygnalistów, w ramach którego będą mogli oni przekazywać informacje o naruszeniu prawa bez obawy o ujawnienie ich tożsamości. Warto zatem szczegółowo przemyśleć cały proces komunikacji z sygnalistą oraz dobrać odpowiednie rozwiązania i tak opracować procedury, aby nie narazić osób zgłaszających nieprawidłowości na przypadkowe ujawnienie tożsamości, np.:

► osoba, która zostanie wyznaczona do przyjmowania zgłoszeń, musi mieć zapewnione miejsce komfortowe, gwarantujące dyskrecję prowadzonej rozmowy, aby zapobiec sytuacji, w której przypadkowym świadkiem rozmowy będzie np. inny pracownik;

► jeśli organ zdecyduje się na przekazywanie protokołów w formie elektronicznej – trzeba zadbać o szyfrowane połączenia i bezpieczną skrzynkę;

► przy wyborze formy korespondencyjnej przekazywania protokołu trzeba się zastanowić, jak uniknąć przejęcia korespondencji lub też przypadkowego zapoznania się z nią przez nieuprawnioną osobę.

Przekazanie ustne

Kolejną możliwą ścieżką dokonania zgłoszenia zewnętrznego jest przekazanie zgłoszenia w czasie bezpośredniego spotkania z osobą wyznaczoną do przyjmowania zgłoszeń. Możliwość takiego spotkania na wniosek sygnalisty wprowadza art. 26 ust. 6, który w myśl art. 36 ust. 1 stosuje się również do zgłoszeń zewnętrznych. Spotkanie trzeba zorganizować w ciągu 14 dni od chwili, gdy organ otrzymał taki wniosek od sygnalisty. Podobnie jak w przypadku nagrywania rozmów także w tym przypadku sygnalista może wyrazić zgodę na udokumentowanie przebiegu spotkania w formie nagrania rozmowy bądź protokołu ze spotkania, który odtwarza jego dokładny przebieg. I w takiej sytuacji sygnalista może sprawdzić, poprawić i zatwierdzić protół spotkania przez jego podpisanie (art. 26 ust. 7 u.o.s. w związku z art. 36 ust. 1 u.o.s.).

W tym przypadku organy publiczne, projektując działanie kanałów zgłoszeń zewnętrznych, muszą się zastanowić:

► jak sygnalista ma wnioskować o spotkanie – na piśmie, a może telefonicznie;

► gdzie ma się ono odbyć, aby zachować poufność tej rozmowy;

► w jakich godzinach może się odbyć spotkanie.

Na pewno dopuszczalne będzie umożliwienie wnioskowania o spotkanie w czasie rozmowy telefonicznej. Natomiast co do tego, gdzie ma się ono odbyć oraz w jakich godzinach – wybór środków można dostosować do konkretnej sytuacji, aby zapewnić dyskrecję takiej rozmowy, jej poufność, bezpieczeństwo tożsamości sygnalisty.

Warto dodać, że również w sytuacji, gdy zgłoszenie jest dokonywane innymi kanałami – np. w trybie korespondencyjnym – organ może dodatkowo przewidzieć możliwość osobistego spotkania sygnalisty z osobą upoważnioną do przyjmowania zgłoszeń. Wtedy trzeba np. rozważyć, jak wyeliminować ryzyko, że taką rozmowę może usłyszeć postronna osoba. Trzeba też wyznaczonemu pracownikowi zagwarantować bezpieczne miejsce pracy i ustalić miejsce ewentualnego spotkania z sygnalistami – tak aby osoby postronne się o tym nie dowiedziały oraz nie usłyszały przypadkowo takiej rozmowy ani nie były przy niej obecne.

zgłoszenia pisemne

Formę zgłoszeń pisemnych ustawa reguluje w art. 36 ust. 2. Zgodnie z nim „zgłoszenie zewnętrzne w formie dokumentowej może być dokonane::

1) w postaci papierowej – na adres do korespondencji wskazany przez Rzecznika Praw Obywatelskich lub organ publiczny przyjmujący zgłoszenie lub

2) w postaci elektronicznej”.

Przykładowo zgłoszenie w postaci elektronicznej może się odbyć:

• na adres poczty elektronicznej,
• na adres elektronicznej skrzynki podawczej,
• na adres do doręczeń elektronicznych,
• za pośrednictwem przeznaczonego do tego formularza internetowego lub aplikacji właściwej do dokonywania zgłoszeń.

Sposobów jest zatem co najmniej kilka. W przypadku wyboru formy korespondencyjnej do dokonywania zgłoszeń organ powinien się zastanowić i opracować procedurę dotyczącą tego, jak taka korespondencja będzie rejestrowana, gdzie będzie przechowywana, czy też tego, w jaki sposób przekazywać ją do osoby, która zajmie się podejmowaniem działań następczych.

Podobnie jak w przypadku formy ustnej, organy nie mogą tracić z pola widzenia wymogu poufności tożsamości sygnalisty. Jeżeli organ zdecyduje się na jedną z dokumentowych form komunikowania informacji o naruszeniach prawa, konieczne będzie (analogicznie do przypadku zgłoszeń w formie ustnej) szczegółowe opisanie w procedurach m.in. tego: w jaki sposób będą one obsługiwane, jak będą przechowywane zgłoszenia, jak będą zapewnione bezpieczeństwo informatyczne i kontrola dostępu do zgromadzonych informacji.

informowanie o kanałach

Organ musi poinformować sygnalistę jakimi kanałami może on przekazać informacje o naruszeniu prawa. Zgodnie z art. 48 ust. 1. u.o.s. organ publiczny umieszcza na swojej stronie w Biuletynie Informacji Publicznej – w oddzielnej, łatwo identyfikowalnej i dostępnej sekcji – w sposób zrozumiały dla sygnalisty m.in. informacje o danych kontaktowych umożliwiających dokonanie zgłoszenia zewnętrznego, a w szczególności:

• adres do korespondencji,
• adres poczty elektronicznej,
• adres do doręczeń elektronicznych,
• odrębny adres elektronicznej skrzynki podawczej,
• adres strony internetowej, na której znajduje się formularz elektroniczny w rozumieniu art. 3 pkt 25 ustawy z 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U. z 2024 r. poz. 307) lub
• numer telefonu.

W tej informacji organy publiczne muszą również obowiązkowo podać, czy rozmowy będą nagrywane, czy nie. ©℗

Według dyrektywy wybór należy do sygnalisty

Ustawa o ochronie sygnalistów, wprowadzając dwa rodzaje zgłoszeń – wewnętrzne i zewnętrzne – określiła, w jaki sposób sygnalista może dokonać zgłoszenia naruszenia prawa. W przypadku zgłoszenia wewnętrznego ustawodawca rozstrzygnął, że sposoby przekazywania zgłoszeń wewnętrznych obejmują co najmniej możliwość dokonywania zgłoszeń ustnie lub pisemnie (art. 26 ust.1). Odnośnie do zgłoszenia zewnętrznego określił natomiast, że może ono zostać dokonane ustnie lub pisemnie (art. 36 ust.1). Brak wyrażenia „co najmniej” spowodował wątpliwości interpretacyjne dotyczące tego, czy rzecznik praw obywatelskich lub organ publiczny mają obowiązek umożliwienia sygnaliście dokonania zgłoszenia zarówno w formie ustnej, jak i pisemnej, przy czym wybór formy należy do sygnalisty, czy jednak to RPO lub organ rozstrzygają o tym, w jaki sposób zgłoszenie winno zostać dokonane. Nie bez znaczenia dla ustalenia właściwego rozumienia wspomnianych zapisów są przepisy dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1937 z 23 października 2019 r. w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenie prawa Unii (Dz.Urz. UE z 2019 r. L 305 s.17). W jej art. 9 ust. 2, dotyczącym zgłoszeń wewnętrznych, określono, że kanały muszą umożliwiać dokonywanie zgłoszeń na piśmie lub ustnie. Z kolei w art. 12 ust. 2 postanowiono, że kanały zewnętrzne muszą umożliwiać dokonywanie zgłoszeń na piśmie lub ustnie. Jak zatem widać, na poziomie Unii w sposób identyczny określono konieczność umożliwienia sygnaliście korzystania z kanałów zgłoszenia pisemnego i ustnego bez względu na to, czy są to kanały zewnętrzne, czy wewnętrzne. W części wstępnej dyrektywy zapisano: „Jednocześnie osoba dokonująca zgłoszenia powinna mieć możliwość wyboru najwłaściwszego kanału do tego celu w zależności od indywidualnych okoliczności danej sprawy”. Stosując zasady wykładni celowościowej, należy uznać, że prawo wyboru kanału zgłoszenia zewnętrznego należy do sygnalisty, a nie do rzecznika praw obywatelskich lub organu publicznego. Podmioty te winny zapewnić sygnalistom możliwość dokonania zgłoszenia pisemnego i ustnego, zarówno wewnętrznego, jak i zewnętrznego. ©℗

Wyraz „lub” pozwala organowi na wybór formy

Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie sygnalistów „zgłoszenie zewnętrzne może być dokonane ustnie lub pisemnie. Przepisy art. 26 ust. 2–8 stosuje się odpowiednio”. Z powyższych regulacji wynika, że – podobnie jak przy dokonywaniu zgłoszeń wewnętrznych – ustawodawca przewidział dwie formy zgłoszenia: ustną lub pisemną. Użyty przez ustawodawcę w przepisie wyraz „lub” stanowi alternatywę rozłączną, co pozwala na wybór z jednej z dwóch form zgłoszenia (ustnej lub pisemnej). Zachowanie jednej z tych form, np. pisemnej, jest wystarczające dla spełnienia warunków ustawowych. ©℗

Przepisy nie są jednoznaczne

Przepisy nie są jednoznaczne. W art. 36 ust. 1 ustawy z 14 czerwca o ochronie sygnalistów wskazano, że zgłoszenie zewnętrzne może zostać dokonane ustnie lub pisemnie. W mojej ocenie jest to przepis informujący o możliwych formach zgłoszenia, który nie jest jednoznaczny z tym, że organ publiczny wdrażający procedurę zgłoszeń zewnętrznych może wyłączyć jeden z kanałów zgłoszeń. W przypadku organów publicznych – z uwzględnieniem ich roli oraz rangi, a także idei zgłoszeń zewnętrznych – uzasadnione wydaje się przyjęcie, by organ publiczny dopuszczał możliwość przyjmowania zgłoszeń zewnętrznych zarówno ustnych, jak i pisemnych, skoro takie formy dokonywana zgłoszeń przez sygnalistów dopuszcza ustawodawca. ©℗