Ustawa nie określa obligatoryjnych elementów procedury zgłoszeń zewnętrznych

Choć pierwsza pobieżna lektura rozdziału 4 ustawy z 14 czerwca 2024 r. o ochronie sygnalistów dotyczącego zgłoszeń zewnętrznych zwykle uspokaja (bo czytającemu się wydaje, że nie ma tutaj nic trudnego), to jednak każdy, kto dogłębnie przeanalizuje przepisy, diametralnie zmienia zdanie. Po pierwsze dlatego, że czynności, które trzeba przeprowadzić, jest wiele. Po drugie: bo zdaje sobie sprawę, jak dużo czasu zajmie przygotowanie systemu ochrony osób zgłaszających nieprawidłowości, tak by był on zgodny nie tylko z ustawą o ochronie sygnalistów i dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1937 z 23 października 2019 r. w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii, lecz także efektywny i praktyczny. Po trzecie: wdrożenie obowiązków ustawowych może się wiązać z dodatkowymi kosztami, których prawdopodobnie wiele samorządów nie przewidziało w budżetach i teraz stoją przed dylematem, skąd przed końcem roku wziąć potrzebne pieniądze.

Tymczasem wszystko wskazuje na to, że już 25 grudnia 2024 r. organy publiczne rzeczywiście muszą uruchomić kanały zgłoszeń zewnętrznych. I niewykluczone, że sygnaliści właśnie w ten sposób najchętniej będą zgłaszać informacje o naruszeniach prawa. Aby to zrobić, muszą wiedzieć, w jaki sposób oraz gdzie. A zatem jakie kwestie należy przemyśleć, zanim przygotuje się procedurę i jakie elementy trzeba w niej uwzględnić.

Opracowanie osnowy procedury

Proces przygotowania do wdrożenia kanału zgłoszeń zewnętrznych trzeba rozpocząć od opracowania procedury przyjmowania zgłoszeń zewnętrznych oraz podejmowania działań następczych (dalej: procedury zgłoszeń zewnętrznych). Niestety, w przeciwieństwie do przepisów odnoszących się do zgłoszeń wewnętrznych ustawa nie mówi wprost, jakie obligatoryjne elementy powinna ona zawierać. Artykuł 33 u.o.s. stanowi jedynie, że organy publiczne muszą ją wdrożyć, a obejmować ona musi w szczególności tryb postępowania z informacjami o naruszeniach prawa zgłoszonymi anonimowo. W tej sytuacji podstawą do stworzenia ramowego szkieletu może być art. 34, który w ust. 1. określa, jakie obowiązki ma organ publiczny, a należą do nich:

• przyjmowanie zgłoszeń zewnętrznych;
• wstępna weryfikacja zgłoszenia zewnętrznego;
• rozpatrzenie zgłoszenia zewnętrznego;
• przekazanie zgłoszenia do właściwego organu publicznego w terminach określonych w ustawie (jeżeli okaże się, że organ, do którego wpłynęło zgłoszenie, nie jest jednak właściwy do podjęcia działań następczych);
• podjęcie działań następczych z zachowaniem należytej staranności;
• przekazanie informacji zwrotnej sygnaliście w ustawowym terminie.

Z art. 33 ust. 3 i 4 u.o.s. zaś wynika, że w ramach wstępnej weryfikacji organ najpierw będzie musiał sprawdzić, czy zgłoszenie dotyczy informacji o naruszeniu prawa, czy też dotyczy dziedziny należącej do zakresu jego działania, a jeżeli nie – ustalić, jaki organ będzie właściwy do podjęcia działań następczych oraz przekazać zgłoszenie do właściwego organu publicznego. Zatem z logicznego punktu widzenia uzasadnione jest przyjęcie założenia, że procedura zgłoszeń zewnętrznych musi zawierać również te elementy.

Ustalenie sposobu postępowania z anonimami

Organ publiczny musi również zadbać, by w procedurze znalazły się zapisy, które będą jasno określać, w jaki sposób organ będzie postępować ze zgłoszeniami anonimowymi. W praktyce oznacza to, że trzeba będzie określić tryb postępowania z takimi zgłoszeniami, a więc wskazać, czy organ będzie dopuszczał możliwość zgłoszeń anonimowych – czy będzie się nimi zajmował, czy jednak nie i w konsekwencji takim sprawom nie zostanie nadany dalszy bieg w ramach procedury.

Wybór kanałów komunikacji

Obowiązkowym punktem procedury jest wskazanie kanału (bądź kanałów) zgłoszeń informacji o naruszeniu prawa, który będzie gwarantował poufność tożsamości sygnalisty oraz ochronę zgłoszeń przed dostępem nieupoważnionych osób. Przy czym zgodnie z art. 36 ust. 1 u.o.s zgłoszenia zewnętrznego będzie można dokonać ustnie albo pisemnie – ustawodawca pozostawił dowolność co do wyboru rodzaju kanału komunikacji.

Wyłonienie osób upoważnionych

Dodatkowo konieczne jest umieszczenie w procedurze zapisów wskazujących, kto będzie obsługiwał zgłoszenia w imieniu organu publicznego. A więc:

• kto będzie je przyjmował i potwierdzał sygnaliście przyjęcie zgłoszenia zewnętrznego;
• kto będzie podejmował działania następcze i w razie konieczności prowadził dialog z sygnalistą.

Obowiązek wyłonienia takich osób i nadania im odpowiednich upoważnień wynika z art. 44 ust. 2 u.o.s.

Zasady rozpatrywania zgłoszeń

Organ publiczny powinien też zadbać o opracowanie dokumentów pomocniczych oraz procedur, które ułatwią rozpatrywanie zgłoszeń zewnętrznych oraz ich obieg pomiędzy organami publicznymi. Osoby, które będą obsługiwać zgłoszenia, powinny bowiem wiedzieć, w jaki sposób to robić, jakie czynności i kroki podjąć od chwili, gdy zgłoszenie zewnętrznie wpłynie za pośrednictwem kanału komunikacji aż do momentu zamknięcia sprawy. Dodatkowo powinny wiedzieć, w jaki sposób weryfikować zgłoszenia, jak podejmować działania następcze, jak prowadzić rejestr, w jakim trybie oraz w jaki sposób przekazać zgłoszenie zewnętrzne do organu publicznego, który okaże się właściwy do podjęcia działań następczych w sprawie. Zatem będzie potrzebne przygotowanie:

• procedury postępowania w przypadku wpłynięcia zgłoszenia;
• procedury podejmowania działań następczych;
• zasad prowadzenia rejestru zgłoszeń zewnętrznych.

Tym bardziej że jak mówi art. 48 ust. 1 u.o.s., organ publiczny będzie musiał również zamieścić pewne informacje w Biuletynie Informacji Publicznej, a wśród nich m.in. o:

• trybie postępowania mającym zastosowanie w przypadku zgłoszenia zewnętrznego, w tym o wymaganym sposobie wyjaśnienia informacji będących przedmiotem zgłoszenia lub przedstawienia dodatkowych informacji;
• terminie przekazania informacji zwrotnej oraz rodzaju i zawartości takiej informacji;
• zasadach poufności mających zastosowanie do zgłoszeń zewnętrznych;
• charakterze działań następczych podejmowanych w związku ze zgłoszeniem zewnętrznym;
• środkach ochrony prawnej i procedurach służących ochronie przed działaniami odwetowymi.

Co oczywiste, aby przekazać sygnalistom tego rodzaju informacje, organ najpierw musi stworzyć zasady regulujące te kwestie.

Otoczenie prawne i merytoryczne

W procedurze podejmowania działań następczych można też zamieścić zapisy określające, jakie czynności i działania może podejmować pracownik urzędu obsługującego organ publiczny, który zostanie wyznaczony do przyjmowania zgłoszeń i podejmowania działań następczych, aby sprawdzić, czy informacja od sygnalisty jest prawdziwa (np. prawo do żądania wydania dokumentów, rozpytania pracowników, zabezpieczenia dowodów itd.), a także informację, do kogo taka osoba może się zwrócić z rekomendacjami w zakresie konieczności przedsięwzięcia odpowiednich kroków prawnych itp.

Pomieszczenia, sprzęt, zabezpieczenia

Osoba wyznaczona w urzędzie do przyjmowania zgłoszeń i podejmowania działań następczych dodatkowo powinna mieć zapewnioną niezależność oraz swobodę w podejmowanych działaniach, odpowiednie miejsce do pracy, tzn. pomieszczenie, gdzie będzie mogła przechowywać dokumenty związane ze zgłoszeniami zewnętrznymi zabezpieczone przed dostępem osób nieupoważnionych. Konieczne więc będzie zaprojektowanie i wdrożenie pewnych rozwiązań organizacyjnych i technicznych, których cel stanowi bezpieczeństwo przechowywanych dokumentów oraz zagwarantowanie poufności tożsamości sygnalisty.

Ponadto trzeba zdecydować, w jaki sposób prowadzić rejestr zgłoszeń zewnętrznych, jak go zabezpieczyć, aby dostęp do niego miała tylko wyznaczona i upoważniona osoba. Podstawową zasadą jest ochrona poufności tożsamości sygnalisty. To priorytet, dlatego trzeba przemyśleć zasady przechowywania całej dokumentacji gromadzonej w związku z przyjęciem zgłoszenia zewnętrznego oraz podejmowaniem działań następczych. Każdy organ publiczny funkcjonuje inaczej, dysponuje różnymi zasobami, narzędziami oraz środkami. Dlatego też nie ma jednego uniwersalnego rozwiązania, które będzie pasowało do każdego z nich. Zabezpieczenia powinny być dostosowane do specyfiki i realiów danej organizacji, do tego, jakimi zasobami i narzędziami dysponuje, a także do tego, jaki budżet na ten cel jest w stanie przeznaczyć.

Gotowi na sytuacje awaryjne

W procedurze trzeba też ustalić sposób postępowania w sytuacjach, gdy zgłoszenie zewnętrzne trafi do nieupoważnionej osoby, czyli nie do tej, która została wyznaczona przez organ publiczny do jego przyjęcia. Ustawa wskazuje, że w takim przypadku pracownik, do którego zgłoszenie trafiło omyłkowo, po pierwsze nie może ujawnić jakichkolwiek informacji pozwalających na ustalenie tożsamości sygnalisty lub osoby, której zgłoszenie dotyczy, a po wtóre, musi niezwłocznie przekazać zgłoszenie osobie upoważnionej, pracownikowi urzędu, który obsługuje organ publiczny – bez wprowadzania zmian w tym zgłoszeniu (art. 44 ust. 6 u.o.s.). Zasady wydają się jasne: chronić tożsamość sygnalisty i jak najszybciej przekazać zgłoszenie do osoby upoważnionej. Jednak co, jeśli np. osoba upoważniona przebywa akurat na urlopie bądź jest chora i wróci za kilka dni? W jaki sposób i gdzie osoba nieuprawniona powinna przechowywać zgłoszenia oraz jak ma postąpić, jeśli sygnalista zgłosił informację o naruszeniu prawa ustnie albo za pośrednictwem innego środka komunikacji niż przyjęty przez organ publiczny (np. do skrzynki znajdującej się w urzędzie dla petentów)? Organy publiczne muszą przewidzieć takie sytuacje oraz ustalić jasne zasady, jak mają postępować pracownicy nieupoważnieni, do których sygnalista na skutek omyłki zgłosił sprawę naruszenia prawa – gdzie mają przechowywać takie zgłoszenie do czasu przekazania osobie upoważnionej, w jaki sposób powinno odbyć się przekazanie zgłoszenia oraz jakie środki ostrożności trzeba przedsięwziąć, żeby nie ujawnić tożsamości sygnalisty. Należy zatem zapewnić m.in. odpowiednie miejsce na przechowywanie takich zgłoszeń do czasu ich przekazania osobie wyznaczonej i upoważnionej.

Warto więc zadbać o szkolenia wszystkich pracowników urzędu. Powinny one dostarczyć im wiedzy, jak mają się zachować w danej sytuacji oraz dokładnie zapoznać ich z obowiązującymi procedurami.

Podsumowanie

Ustawa nie zawiera jasnych i precyzyjnych wskazówek, w jaki sposób zrealizować niektóre obowiązki w ramach zgłoszeń zewnętrznych. Z jednej strony możemy to potraktować jako pozostawienie pewnej swobody organom publicznym co do tego, w jaki sposób uregulować poszczególne kwestie. Jednak z drugiej strony ustawodawca przez cały czas przypomina, że trzeba postępować w zgodzie z ustawą. Z uwagi na to, że tzw. whistleblowingjest w naszym polskim porządku prawnym swoistym novum i do tej pory nie udało się wypracować pewnych zasad czy przykładowych regulacji, organy skazane są na samodzielne działanie. O większości poruszonych dzisiaj kwestii szerzej napiszemy w kolejnych tekstach. ©℗