Obszary uzupełnienia zabudowy. Jak wyznaczyć ich granice oraz jakie będą zmiany w wydawaniu WZ-ek?

Ubiegłoroczna nowelizacja ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadziła prawdziwą rewolucję w zakresie lokalizacji zabudowy i infrastruktury. Wraz z nią pojawiły się nowe instytucje prawne, w tym m.in. plany ogólne czy zintegrowane plany inwestycyjne oraz rozwiązania dotyczące wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Szczególną nowością są obszary uzupełnienia zabudowy.

Sporządzając plan ogólny, gmina będzie mogła wyznaczyć – oprócz stref planistycznych – również właśnie takie obszary. I wyłącznie na nich (z pewnymi wyjątkami) możliwe będzie uzyskanie warunków zabudowy. Co jednak istotne – te obszary nie mogą być wyznaczane dowolnie. Podstawą do ich wyznaczenia na planach ma być występowanie na danym terenie zabudowy określonego rodzaju, w dodatku w odpowiedniej liczbie. Szczegółowe warunki określa rozporządzenie ministra rozwoju i technologii z 2 maja 2024 r. w sprawie sposobu wyznaczania granic obszaru uzupełnienia zabudowy w planie ogólnym gminy (Dz.U. poz. 729; dalej: r.s.w.g.), które weszło w życie 16 maja 2024 r. Rozporządzenie nie jest długie, lecz używa bardzo technicznego, specjalistycznego języka. Odcyfrowanie jego treści wymaga w zasadzie wiedzy planistycznej. W poniższym poradniku prawnik połączył swoją wiedzę z wiedzą planisty. Odpowiadamy w nim na zasadnicze pytanie, które nurtuje obecnie nie tylko gminy, lecz także wszystkich posiadaczy gruntów rolnych: jak wygląda w praktyce wyznaczanie obszarów uzupełnienia zabudowy? Opisujemy etap po etapie i krok po kroku, jak będzie przebiegał ten proces, a także wskazujemy, jak po zmianach będą wydawane WZ-ki, czyli decyzje o warunkach zabudowy.

Obszar uzupełnienia zabudowy to pojęcie, które funkcjonuje w ustawodawstwie dotyczącym planowania i zagospodarowania przestrzennego od 24 września 2023 r., gdy weszła w życie główna część przepisów ustawy z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1688; dalej: nowelizacja). Ustawodawca wprawdzie nie zdefiniował tego pojęcia, ale z art. 13a ust. 4 pkt 2 lit. a ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1130; dalej: u.p.z.p.) można wywieść, że jest to fakultatywna treść planu ogólnego, która będzie stanowić podstawę i dawać możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy. Mówiąc prościej: gmina będzie mogła wyznaczyć takie obszary uzupełnienia zabudowy w przygotowywanych planach ogólnych (ale nie ma obowiązku). I tylko w tych obszarach będzie mogła wydawać WZ-ki – o czym dalej.

Krótkie przypomnienie podstaw reformy

Nowelizacja nakazała gminom sporządzenie na nowo dokumentów, stanowiących podstawę planowania przestrzennego. Zamiast studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wprowadziła plany ogólne. Do końca 2025 r. gminy mają czas na ich sporządzenie. W owym planie ogólnym należy wyznaczyć strefy planistyczne – i to w sposób rozłączny (art. 13c ust. 1 u.p.z.p.) – inaczej mówiąc, nie mogą one nakładać się na siebie. Rodzaje stref ustawodawca wskazuje w art. 13c ust. 2 u.p.z.p. i są to:

• wielofunkcyjna z zabudową mieszkaniową wielorodzinną,
• wielofunkcyjna z zabudową mieszkaniową jednorodzinną,
• wielofunkcyjna z zabudową zagrodową,
• usługowa,
• handlu wielkopowierzchniowego,
• gospodarcza,
• produkcji rolniczej,
• infrastrukturalna,
• zieleni i rekreacji,
• cmentarzy,
• górnictwa,
• otwarta,
• komunikacyjna. [tabela s. C4]

Zgodnie z u.p.z.p., wyznaczając strefy planistyczne, w pierwszej kolejności uwzględnia się:

• obszary, dla których w obowiązujących miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego określono przeznaczenie umożliwiające realizację funkcji mieszkaniowej, oraz
• obszary uzupełnienia zabudowy w ramach istniejącej zabudowy (art. 13d ust. 1 u.p.z.p.).

Nie oznacza to, że obszary uzupełnienia zabudowy mogą być wyznaczane całkowicie dowolnie. Wyznaczenie takiego obszaru wymaga uzasadnienia. Wynika to z art. 13h ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., który stanowi, że część tekstowa uzasadnienia planu ogólnego zawiera wyjaśnienie przyczyn wyznaczenia obszaru uzupełnienia zabudowy lub obszaru zabudowy śródmiejskiej w granicach określonych w planie ogólnym ‒ w przypadku ich wyznaczenia.

Ustalenie szczegółowych zasad wyznaczania obszarów uzupełnienia zabudowy ustawodawca zdecydował pozostawić ministrowi właściwemu ds. budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa w porozumieniu z ministrem właściwym ds. rozwoju wsi (art. 13m ust. 1 u.p.z.p.). Te zasady precyzuje długo wyczekiwane r.s.w.g., które weszło w życie 16 maja br.

Dlaczego warto wyodrębnić

Fakultatywny charakter obszarów uzupełnienia zabudowy (OUZ) jest pozorny. W praktyce wyznaczenie tych obszarów będzie bardzo ważne, gdyż to właśnie w ich granicach i w granicach obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego będzie liczona chłonność luk w zabudowie, która z kolei zdeterminuje możliwość wyznaczenia nowych terenów przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową w planie ogólnym gminy.

Ponadto, zgodnie z art. 13d ust.1 u.p.z.p., zasięg OUZ będzie również stanowił podstawę do wyznaczenia stref planistycznych w planie ogólnym gminy, w tym w szczególności stref z różnymi funkcjami zabudowy. Artykuł ten bowiem stanowi, że wyznaczając strefy planistyczne, o których mowa w art. 13c ust. 2 pkt 1‒3 u.p.z.p. (czyli właśnie strefy wielofunkcyjne, w tym z zabudową mieszkaniową wielorodzinną, z zabudową mieszkaniową jednorodzinną, z zabudową zagrodową), w pierwszej kolejności uwzględnia się obszary, dla których w obowiązujących miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego określono przeznaczenie umożliwiające realizację funkcji mieszkaniowej, oraz OUZ w ramach już istniejącej zabudowy. Warto również wspomnieć, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1a u.p.z.p. od 1 stycznia 2026 r. lub od dnia uchwalenia planu ogólnego gminy położenie w zasięgu OUZ będzie stanowiło podstawę do wydawania decyzji o warunkach zabudowy dla lokalizacji nowych obiektów budowlanych.

Inaczej mówiąc, jeżeli OUZ zostaną ustalone w planie ogólnym gminy, to w ich zasięgu gmina będzie wydawać WZ-ki, natomiast pozostały obszar gminy zostanie z tej możliwości wyłączony (z określonymi w ustawie wyjątkami – głównie jednak chodzi o możliwości odbudowy, rozbudowy lub nadbudowy obiektów).

►Jakie są skutki rezygnacji przez gminę z wyznaczenia OUZ?

Wyznaczenie OUZ nie jest obligatoryjne. W praktyce jednak ewentualna rezygnacja z ich wyznaczenia będzie oznaczała brak możliwości korzystania przez gminę z WZ-ek jako narzędzia dla lokalizacji nowej zabudowy. Tym samym rozwój nowej zabudowy na terenach pozbawionych OUZ lub niezurbanizowanych będzie się mógł odbywać wyłącznie na podstawie ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Mówiąc odwrotnie – jeśli inwestor trafi do gminy z pomysłem zlokalizowania inwestycji poza takim obszarem, to gmina co do zasady nie będzie mogła wydać WZ-ki.

Uzasadnienie zmian

Przyjęte rozwiązania prawne zapisane w u.p.z.p. i w przepisach wykonawczych, jak nietrudno zauważyć, będą znacznie ograniczały władztwo planistyczne gminy w zakresie wyznaczania nowych terenów mieszkaniowych. Ma to zapobiegać niekorzystnym zjawiskom, jakie można było obserwować w ostatnich latach w planowaniu przestrzennym – przede wszystkim chodzi o rozlewanie się zabudowy (budowę nowych osiedli i domów w znacznej odległości od pozostałych zabudowań). Reforma planowania przestrzennego kładzie duży nacisk na konieczność prowadzenia zrównoważonej polityki przestrzennej. Chodzi o bilansowanie chłonności aktualnych rezerw terenów niezabudowanych oraz porównywanie ich z zapotrzebowaniem na nowe tereny mieszkaniowe oraz wykorzystywanie możliwości przekształcania nowych terenów pod zabudowę mieszkaniową wyłącznie dla uzupełnienia wykazanego zapotrzebowania.

W uzasadnieniu do r.s.w.p. wskazano, że wprowadzane rozwiązania prawne mają na celu przywrócenie decyzjom o warunkach zabudowy zakładanej uzupełniającej roli w systemie planowania przestrzennego, polegającej na wypełnianiu luk w zabudowie na ukształtowanych obszarach istniejącej zabudowy. Zauważono, że dotychczasowa praktyka wydawania decyzji i utrwalona w praktyce interpretacja zasady dobrego sąsiedztwa doprowadziły do sytuacji, w których WZ-ki były wydawane na obszarach o niedostatecznie rozwiniętej strukturze przestrzennej. Ponadto konieczność ich wydawania wyłącznie na podstawie przepisów u.p.z.p. i rozporządzeń wykonawczych, niezgodnie z polityką przestrzenną uchwaloną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz z lokalnymi uwarunkowaniami, a także bez możliwości czynnego wpływania na kształt zapisów tej decyzji pozbawiała gminy władztwa planistycznego i niejednokrotnie zmuszała do opracowywania miejscowych planów dla ochrony przed niepożądaną zabudową.

Warto podkreślić, że WZ-ki w obecnym kształcie stanowią podstawową przyczynę rozpraszania się zabudowy, fragmentacji gruntów rolnych, chaosu przestrzennego i wysokich kosztów rozbudowy dróg i infrastruktury technicznej. Z wydawanych obecnie decyzji o warunkach zabudowy korzyści mają wybrani, a skutki przestrzenne i finansowe ponosi ogół społeczeństwa.

SZCZEGÓŁOWE ZASADY WYZNACZANIA OBSZARÓW UZUPEŁNIENIA ZABUDOWY

Sposób wyznaczenia OUZ regulują szczegółowo przepisy r.s.w.p. Wprowadzają one metodę, która stanowi uporządkowany proces analizy przestrzennej obszarów, na których występują zespoły zwartej zabudowy. Dzieli się on na trzy etapy:

1) wyznaczenie bazowego OUZ,

2) ograniczenie bazowego OUZ,

3) maksymalne rozszerzenie OUZ.

Schematycznie przedstawiają to rysunki 1, 2 i 3 na s. C1.

► Etap 1. Wyznaczenie bazowego OUZ

Pierwszy etap (opisany w art. 1 ust. 1 r.s.w.p.) można przedstawić w pięciu krokach, które stanowią sekwencję analiz przestrzennych istniejącej zabudowy na obszarze gminy. Analizy te można wykonać z wykorzystaniem programów GIS (ang. geographic information system).

Podstawą do wyznaczenia OUZ jest zidentyfikowanie zespołów zwartej zabudowy, które są rozumiane jako zgrupowanie nie mniej niż pięciu budynków, położonych w odległości nie większej niż 100 m (tj. w których obrys każdego z budynków w zgrupowaniu znajduje się w odległości nie większej niż 100 m od obrysu co najmniej jednego innego budynku w zgrupowaniu).

► Jakie budynki można uwzględnić przy wyznaczaniu bazowego OUZ?

W analizie można brać pod uwagę wyłącznie rodzaje budynków o następujących symbolach według Klasyfikacji Środków Trwałych (KŚT), o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy z 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 773):

• 101 – budynki przemysłowe,
• 103 – budynki handlowo-usługowe,
• 105 – budynki biurowe,
• 106 – budynki szpitali i inne budynki opieki zdrowotnej,
• 107 – budynki oświaty, nauki i kultury,
• 109 – inne budynki niemieszkalne,
• 110 – budynki mieszkalne.

►Jakich budynków nie uwzględnia się przy wyznaczaniu bazowego OUZ?

Poza analizą pozostają budynki (o odpowiednich symbolach według KŚT):

• 102 – transportu i łączności,
• 104 – magazynowe,
• 108 – produkcyjne, usługowe i gospodarcze dla rolnictwa.

W grupie budynków transportu i łączności występują m.in. garaże i parkingi zadaszone oraz budynki dworców, lotnisk, terminali i zajezdni, natomiast w grupie budynków produkcyjnych, usługowych i gospodarczych dla rolnictwa – wszelkie budynki niemieszkalne w gospodarstwach rolnych i przewidziane dla działalności rolniczej.

W tym miejscu można się zgodzić z ustawodawcą, że zgrupowanie pięciu budynków garaży lub budynków zlokalizowanych w obrębie lotniska czy dworca nie powinno stanowić podstawy do wyznaczenia OUZ i wydawania WZ-ek, ale trudno zaakceptować wyłączenia zastosowane wobec budynków magazynowych i rolniczych.

Zastosowane wyłączenia budynków o symbolu 108 (budynki produkcyjne, usługowe i gospodarcze dla rolnictwa) wskazują, że analiza OUZ dla terenów z zabudową rolniczą nie będzie obejmowała znacznej części budynków w gospodarstwach rolnych, co może bardzo ograniczyć możliwość wydawania WZ-ek na terenach zabudowy zagrodowej na obszarach wiejskich, nawet w obszarach już obecnie zabudowanych. [przykład 1]

przykład 1

Podobne wątpliwości budzi wykluczenie z analizy OUZ budynków magazynowych występujących w strefach przemysłowych. [przykład 2]

przykład 2

►Jak krok po kroku wyznaczyć bazowy OUZ?

KROK 1. Identyfikujemy budynki według KŚT. Uzyskujemy zgrupowania nie mniej niż pięciu budynków w odległości nie większej niż 100 m od siebie (na rysunku 6 są obwiedzione czerwoną linią) oraz wyodrębniamy budynki, które znajdą się poza ww. zgrupowaniami (na rysunku 6 są oznaczone niebieską strzałką).

KROK 2. Wyznaczamy obszary ograniczone krzywą poprowadzoną w odległości 50 m od obrysu budynków położonych w wyodrębnionych w pierwszym kroku zgrupowaniach nie mniej niż pięciu budynków. Przykładowy zasięg obszaru przedstawiamy na rysunku 7.

KROK 3. Do wyznaczonych obszarów dodajemy obszary wewnętrznych pierścieni o jednostkowej powierzchni nie większej niż 5000 mkw., ograniczone z każdej strony krzywą (na rysunku 8 oznaczone kolorem żółtym).

KROK 4. Na planie wyznaczamy krzywą, wycofaną od zewnętrznego obrysu o 40 m w kierunku wnętrza obszarów. Po jej narysowaniu powstaje otoczka, która stanowi w praktyce pas terenu o szerokości 40 m wokół zgrupowania nie mniej niż pięciu budynków (oznaczony na rysunku 9 kolorem pomarańczowym).

KROK 5. Od obszaru oznaczonego w kroku 2 i 3 odejmujemy (odcinamy) pas terenu o szerokości 40 m wokół zgrupowania nie mniej niż pięciu budynków wyznaczony w kroku 4.

W r.s.w.p. sformułowano to zadanie w sposób bardzo techniczny, trudny do zrozumienia, bo jego par. 1 ust. 1 pkt 5 brzmi: „od obszarów, które powstały w wyniku wykonania czynności, o których mowa w pkt 2 i 3, odejmuje się obszary znajdujące się między krzywą będącą granicą tych obszarów a krzywą, o której mowa w pkt 4”.

Ostatecznie uzyskujemy kształt wstępnego, bazowego OUZ, zilustrowany na rysunku 10, który może podlegać dalszym procesom projektowym.

Co ciekawe, w efekcie zastosowania wskazówek z rozporządzenia generują się również obszary uzupełnienia zabudowy z pojedynczymi budynkami lub ze zgrupowaniami poniżej pięciu budynków, położone w odległości nie większej niż 100 m, co wydaje się zaprzeczać wstępnym założeniom rozporządzenia.

►Czy instytucje rządowe ułatwią planistom proces wyznaczania bazowego OUZ?

Tak, na zlecenie Ministerstwa Rozwoju i Technologii jest opracowywana specjalna wtyczka APP do popularnego programu QGIS, która ma zautomatyzować i przyspieszyć proces wyznaczenia bazowego OUZ.

► Etap 2. Ograniczenie OUZ

Zgodnie z r.s.w.p. wstępnie wyznaczony obszar bazowy można dowolnie ograniczać, lub – biorąc pod uwagę jego fakultatywny charakter – nawet całkowicie z niego zrezygnować (art. 1 ust. 4 r.s.w.p.).

W tym miejscu warto zwrócić uwagę na ewentualne przesłanki, które mogą stanowić podstawę do ograniczenia zasięgu OUZ.

Przesłanka 1. Na danym obszarze obowiązuje już miejscowy plany zagospodarowania przestrzennego lub gmina przewiduje wprowadzanie zabudowy wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem są to obszary, dla których gmina nie przewiduje możliwości wydawania WZ-ek.

Przesłanka 2. Ograniczenie wynika ze szczegółowej analizy lokalnych uwarunkowań lub wytycznych organów współpracujących przy opracowaniu planu ogólnego gminy. Mowa tu przede wszystkim o występowaniu obszarów nieprzewidzianych do zabudowy (m.in. wód powierzchniowych, lasów, zieleni zwartej lub publicznej, obszarów zagrożonych masowymi ruchami ziemi lub zagrożonych powodzią) lub obszarów, dla których należy uwzględnić występujące ograniczenia w zabudowie (np. w granicach wyznaczonych form ochrony przyrody i krajobrazów priorytetowych, w granicach ochrony konserwatorskiej, na obszarach występowania złóż, na terenach i obszarach górniczych, a także w otoczeniu niektórych dróg, linii kolejowych, lotnisk oraz magistralnych sieci infrastruktury technicznej i elektrowni wiatrowych).

► Etap 3. Maksymalne rozszerzenie OUZ

Zgodnie z r.s.w.p. można rozszerzyć bazowy OUZ, jednak o obszar nie większy niż łączna powierzchnia wyliczona ze wzoru:

Pp = 25% × (Pb – Pu)

gdzie:

Pp – oznacza łączną maksymalną powierzchnię powiększenia OUZ wyznaczonych w sposób, o którym mowa w par. 1 ust. 1 r.s.w.p., w wyniku rozszerzenia ich granic,

Pb – oznacza łączną powierzchnię obszarów wyznaczonych w sposób, o którym mowa w par. 1 ust. 1 pkt 1–3 r.s.w.p., przedstawioną na rysunku 11,

Pu – oznacza łączną powierzchnię OUZ wyznaczonych w sposób, o którym mowa w par. 1 ust. 1 r.s.w.p., przedstawioną na rysunku 12.

Wskazana we wzorze różnica powierzchni Pb – Pu została zobrazowana na rysunku 13 kolorem pomarańczowym w formie otoczki o szerokości 40 m otaczającej bazowy OUZ. I to 25 proc. z powierzchni tej otoczki stanowi graniczną wartość dla maksymalnego rozszerzenia OUZ.

Uwaga! Maksymalne rozszerzenie OUZ na użytkach rolnych klas I‒III poza granicami administracyjnymi miast polega jednak istotnym ograniczeniom. Jest ono dopuszczalne tylko w przypadku, gdy grunty są położone:

■ na obszarach wyznaczonych w wyniku wykonania czynności, o których mowa w par. 1 ust. 1 pkt 1–3 r.s.w.p. (chodzi o czynności zmierzające do wyznaczenia obszaru Pb) oraz

■ nie dalej niż 50 m od granicy pasa drogowego drogi publicznej, z wyłączeniem dróg ekspresowych i autostrad.

Ma to szczególne znaczenie wobec zmiany brzmienia art. 7 ust. 2a ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 82), w którym określone wcześniej warunki zmiany przeznaczenia gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I‒III zastąpiono przez warunek położenia tych gruntów na OUZ w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Inaczej mówiąc, dzięki tej zmianie nie trzeba będzie już uzyskiwać zgody ministra, jeśli użytki rolne klas I‒III będą położone w OUZ. [przykład 3, s. C4]

przykład 3

Ten aspekt wyznaczenia OUZ jest szczególnie ciekawy z punktu widzenia zakładanych przez ustawodawcę ogólności ustaleń planu ogólnego gminy i prostoty jego tworzenia. Jak bowiem przekonywano, ustalenia planu ogólnego gminy mają mieć charakter uproszczony i zgeneralizowany. W tym miejscu jednak dochodzimy do konieczności przeprowadzenia bardzo szczegółowych analiz przestrzennych w skali poszczególnych działek i użytków gruntowych, w tym również konieczności badania kategorii poszczególnych dróg. Należy bowiem wskazać, że w zakresie komunikacji w planie ogólnym gminy wyznacza się wyłącznie strefy komunikacyjne, obejmujące teren autostrady, teren drogi ekspresowej, teren drogi głównej ruchu przyspieszonego, teren drogi głównej, i ewentualnie teren drogi zbiorczej. Dodatkowo strefę komunikacyjną można wyznaczyć tylko dla obiektów istniejących oraz planowanych, których lokalizacja jest potwierdzona ustaleniem linii rozgraniczających teren. Tym samym w planie ogólnym gminy nie można wyznaczyć stref komunikacyjnych dla dróg publicznych klasy niższej niż zbiorcza ani dla dróg niezaliczonych do kategorii dróg publicznych. Ale jak wynika z przepisów r.s.w.p., przy wyznaczaniu obszarów uzupełnienia zabudowy w zasięgu gruntów rolnych klas I‒III jest konieczne zweryfikowanie kategorii poszczególnych dróg i ich szczegółowych zasięgów, które pozwolą na ostateczne wyznaczenie OUZ. ©℗