To starosta postanawia, czy do decyzji wywłaszczeniowej załączy mapę

Czy do decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, która dotyczy ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w związku z poprowadzeniem przez działkę np. sieci elektrycznej czy wodno-kanalizacyjnej, starosta powinien załączyć mapę, która zobrazuje przebieg infrastruktury przez działkę ? Czy jest to element decyzji?

Starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej może ograniczyć w drodze decyzji sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie na nieruchomości:

• ciągów drenażowych,
• przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej,
• urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji,
• innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń

‒ jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody.

Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Takie uprawnienia starosty wynikają z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.).

Należy zwrócić uwagę na dwie przesłanki, które muszą wystąpić, aby starosta mógł zastosować art. 124 ust. 1 u.g.n.:

1) właściciel (użytkownik wieczysty) nie wyraża zgody na wymienione wyżej prace budowlane;

2) prace są ujęte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Istota art. 124 ust. 1 u.g.n.

Omawiana decyzja starosty stanowi formę wywłaszczenia. Spełnia bowiem przesłanki z definicji wywłaszczenia nieruchomości zawartej w art. 112 ust. 2 u.g.n. Ten przepis stanowi, że wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości.

Tak również przyjęło się w orzecznictwie sądowo-administracyjnym. W doktrynie i orzecznictwie nie budzi wątpliwości to, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 u.g.n. stanowi jedną z form wywłaszczenia. Określa się je jako „wywłaszczenie częściowe”. W orzecznictwie wypowiedziano nawet pogląd, że prowadzi ono do przyznania szczególnego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez ograniczenie praw właściciela nieruchomości lub użytkownika wieczystego odpowiadające w swej treści służebności gruntowej.

Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku 11 sierpnia 2021 r. (sygn. II SA/Łd 102/20), decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. musi dokładnie określać przedmiot i zakres wywłaszczenia: „Tak jak każda decyzja o wywłaszczeniu winna ona w myśl art. 119 ust. 1 u.g.n. zawierać m.in. podanie oznaczenia nieruchomości według księgi wieczystej lub zbioru dokumentów oraz według katastru nieruchomości (pkt 2), określenie praw podlegających wywłaszczeniu (pkt 3), wskazanie właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości oraz osoby, której przysługują ograniczone prawa rzeczowe na nieruchomości (pkt 4 i 5)”.

Co w treści

Jednak w samej u.g.n. ustawodawca nie określił, jakie elementy musi zawierać decyzja o ograniczeniu w korzystaniu z nieruchomości wydana w ramach postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Można zatem przyjąć, że należy się tu kierować art. 107 par. 1 i 3 kodeksu postępowania administracyjnego, w myśl którego decyzja zawiera:

• oznaczenie organu administracji publicznej;
• datę wydania;
• oznaczenie strony lub stron;
• powołanie podstawy prawnej;
• rozstrzygnięcie;
• uzasadnienie faktyczne i prawne;
• pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania;
• podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji;
• w przypadku decyzji, w stosunku do której może zostać wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego – pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu, od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają one charakter stały, albo o podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa do pomocy.

Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie prawne musi zaś zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa.

Dodatkowe elementy

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z 11 marca 2020 r. (sygn. akt II SA/Ol 583/20) przyjął, że art. 124 ust. 1 u.g.n. ma charakter uregulowania szczególnego, które – tak jak pozostałe przepisy tej ustawy dotyczące ograniczania bądź pozbawiania praw do nieruchomości dla celów publicznych – musi być interpretowane dosłownie. W związku z tym niedopuszczalne jest formułowanie jakichkolwiek innych przesłanek umożliwiających albo wykluczających zastosowanie ograniczenia, o jakim mowa w tym przepisie. WSA wyjaśnił, że w judykaturze nie budzi wątpliwości to, że omawiana decyzja stanowi tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i tworzy trwały administracyjny tytuł prawny do nieruchomości. „Decyzja wydawana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. odpowiada w istocie służebności gruntowej, co wynika z postanowień art. 124 ust. 5‒7 u.g.n. (...) Z tego względu decyzja wprowadzająca ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości musi rozstrzygać co do zakresu obszaru nieruchomości podlegającego zajęciu, koniecznego do realizacji zezwolenia” – stwierdził WSA w Olsztynie. Dodał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych jest eksponowany obowiązek ścisłego określenia w decyzji wydawanej w trybie art. 124 u.g.n. zakresu ograniczenia prawa korzystania przez właściciela z nieruchomości, a to przez jednoznaczne wskazanie przebiegu inwestycji przez nieruchomość i zakresu uszczuplenia władztwa właściciela w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji. „Cel ten możliwy jest do osiągnięcia poprzez określenie przebiegu i zakresu ograniczenia w formie graficznej w postaci mapy. Mapy takiej nie musi sporządzać geodeta. Załącznik graficzny pełni jedynie funkcję uzupełniającą do decyzji, obrazując określenie zakresu ograniczenia w formie graficznej. Jednocześnie nie budzi wątpliwości, że załącznik graficzny do decyzji stanowi co do zasady jej integralną część. (…) Sentencja decyzji, jak i załącznik graficzny, do którego odsyła, powinny być spójne i mają moc wiążącą, wskazując na zakres rozstrzygania przez organ oraz zakres wynikającego z niej dla właściciela nieruchomości obowiązku i uprawnienia inwestora” – wyjaśnił WSA w Olsztynie.

Tym samym należy przyjąć, że choć organ, stosując art. 124 ust. 1 u.g.n., powinien go interpretować zawężająco, to dołączenie do decyzji załącznika graficznego nie wykracza poza zakres stosowania wskazanego przepisu. Co jednak istotne, załącznik graficzny do decyzji w postaci mapy z przebiegiem projektowanych linii jest jedynie środkiem prezentacji treści opisanej w decyzji. Jest on zgodny z zapisami z dokumentów planistycznych i sam w sobie nie jest nowym elementem, który by nie wynikał z zakresu merytorycznego, o jakim mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. To dokumenty planistyczne wskazują, w jakim miejscu jest możliwa realizacja inwestycji określonych w art. 124 ust. 1 u.g.n.

Taka teza jest poparta stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z 19 marca 2024 r. (I OSK 1706/20) stwierdził, że „przy wydawaniu decyzji zezwalającej na ograniczenie korzystania z nieruchomości organ zobligowany jest do ustalenia, czy wniosek złożony przez inwestora zgodny jest z dokumentami planistycznymi, to jest planem miejscowym, a w przypadku jego braku z decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Brak jest natomiast podstaw do rozszerzania katalogu przesłanek podlegających ustaleniu w toku postępowania prowadzonego na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. o inne, niewynikające wprost z treści przepisu”.

By podsumować: z jednej strony załącznik graficzny do decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. wpisuje się w zawężającą interpretację tego przepisu, który nakazuje jak najmniejszą ingerencję w prawo własności, a z drugiej strony brak takiego załącznika nie stanowi przeszkody dla zakończenia postępowania administracyjnego. To zatem od starosty zależy, czy uzna on za konieczne uzupełnienie treści decyzji o załącznik graficzny, czy też uzna, że treść decyzji jest na tyle jasna, że taki załącznik jest zbędny. ©℗