Wsparcie rozwoju miast średnich - strategia PiS była słuszna?

Rząd Prawa i Sprawiedliwości po dojściu do władzy zmienił wizję i model rozwoju kraju, zastępując poprzedni – polaryzacyjno-dyfuzyjny – nowym modelem rozwoju, określonego jako rozwój odpowiedzialny oraz społecznie i terytorialnie zrównoważony. Pełny wyraz tej zmianie dano w opracowanej i przyjętej w 2017 r. przez Radę Ministrów Strategii na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju (SOR) do 2020 r. (z perspektywą do 2030 r.)

W SOR podkreślono potrzebę przywracania roli średnich miast jako ważnych centrów aktywności społecznej i gospodarczej oraz konieczność ukierunkowanej interwencji dla tych, które tracą funkcje społeczno-gospodarcze.

Sieć polskich miast na tle Europy charakteryzuje się unikalnym w skali kontynentu, wysokim stopniem policentryczności. Warszawa nie ma tak dominującej przewagi nad innymi miastami metropolitarnymi (min. 400 tys. mieszkańców) i miastami regionalnymi jak stolice w innych krajach. Polski system miast ma zrównoważoną strukturę wielkościową i kilkustopniową hierarchiczność. Oprócz miasta centralnego mamy metropolie, miasta wojewódzkie, miasta subregionalne, miasta będące stolicami powiatów i pozostałe miasta lokalne. Łącznie w 2021 r. w Polsce były 954 miasta, w tym miast małych, poniżej 20 tys. mieszkańców – aż 737, a powyżej 100 tys. mieszkańców – tylko 37 miast. Jeżeli patrzymy na mapę Polski, to widzimy, że rozmieszczenie miast jest równomierne, i nawet gdy weźmiemy pod uwagę miasta większe (powyżej 200 tys. mieszkańców), to są one geograficznie rozproszone na terenie całego kraju.

Nie taki równomierny

Analizując rozwój społeczno-gospodarczy kraju w ostatnich kilkunastu latach przez pryzmat nie tylko rozwoju polskich miast, widzimy, że nie jest on ani równomierny, ani zrównoważony. Obserwujemy proces polaryzacji społeczno-ekonomicznej kraju mimo deklarowanych działań mających przeciwdziałać tym zjawiskom. Nawet specjalnie przeznaczony do realizacji tego celu Program Polska Wschodnia nie przyniósł zakładanych efektów w postaci zniwelowania różnic rozwojowych.

Najszybciej rozwijały się miasta duże – szczególnie Warszawa. W dużych aglomeracjach miejskich koncentruje się życie gospodarcze, administracyjne, kulturalne, sportowe i naukowe. Są one atrakcyjne dla ludzi młodych, studentów, którzy wybierają je najpierw jako miejsce nauki, a później pracy i zamieszkania. Łatwiej jest w tych miastach osiągnąć cele zawodowe i podnieść swój status materialny i społeczny. Dzieje się to kosztem małych miejscowości i miast, a szczególnie negatywnie wyróżniają się wschodnie obszary Polski, na których proces wyludniania się jest najgłębszy.

Dlatego słusznym pomysłem było skoncentrowanie przez rządzących uwagi na mniejszych ośrodkach miejskich, które po transformacji politycznej i społeczno-gospodarczej kraju w 1989 r. – a często też utracie statusu miasta wojewódzkiego – popadały w marazm. Tam wzrastało bezrobocie, stamtąd odpływali ludzie młodzi, topniały dochody własne tych samorządów. Zauważono, że wsparcie rozwoju miast średnich pozytywnie wpłynie na spójność terytorialną kraju oraz przyczyni się do ograniczenia ww. negatywnych zjawisk.

Potrzeba analizy

Dla potrzeb Strategii na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju w 2016 r. powstało opracowanie Instytutu Geografii i Przestrzennego Zagospodarowania PAN pt. „Delimitacja miast średnich tracących funkcje społeczno-gospodarcze”. Analiza miała wskazać, które miasta wymagają jeszcze większej troski. Przyjęto założenie, że miasta średniej wielkości to te o liczbie mieszkańców powyżej 20 tys., z wyłączeniem miast wojewódzkich, i te o liczbie mieszkańców 15–20 tys. w przypadku siedzib powiatów. Takich miast było 255. Przy analizie posłużono się siedmioma wskaźnikami obrazującymi zjawiska społeczno-gospodarcze w miastach w latach 2004–2014 oraz wynikami analizy wielokryterialnej przeprowadzonej dla potrzeb delimitacji obszarów strategicznej interwencji państwa: obszarów wzrostu i obszarów problemowych. W ten sposób wskazano 122 średnie miasta, które tracą swoje funkcje i w których występuje niekorzystna sytuacja społeczno-gospodarcza.

Opracowana przez PAN analiza już na etapie jej prezentacji została poddana szerokiej dyskusji, w trakcie której pojawiły się uwagi i zastrzeżenia odnoszące się zarówno do przyjętej metodologii i doboru wskaźników, jak i do odległych, pochodzących z 2014 r., danych statystycznych. W 2019 r. na zlecenie Ministerstwa Funduszy i Polityki Regionalnej została opracowana aktualizacja tego dokumentu, która powstała dla potrzeb programowania kolejnej perspektywy finansowej, na lata 2021–2027. Przy aktualizacji tej listy posłużono się takimi samymi metodologią i kryteriami, a delimitację oparto na danych za 2018 r. i latach 2008–2018.

Ponowna analiza miast średnich dokonana przez PAN wskazała, że 114 miast traci funkcje społeczno-gospodarcze. Zdziwiłem się, kiedy na liście opublikowanej przez Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej zobaczyłem aż 139 miast o szczególnie niekorzystnych tendencjach rozwojowych, proponowanych do objęcia specjalnym wsparciem w polityce rozwoju. Moje pytanie, dlaczego tak się stało, doczekało się wyjaśnienia ze strony resortu, które sprowadza się do tego, że do poprzedniej listy 122 miast dodano 17 nowych. Ministerstwo postanowiło pozostawić na tej liście te miasta, które znajdowały się na pierwszej liście, a które obecnie już kryteriów z drugiej delimitacji nie spełniają. Były 23 takie miasta. Pojawia się więc pytanie o sens takich badań, jeżeli są podejmowane decyzje, które wypaczają uzyskany wynik badawczy. Jeżeli miasto nie spełniło kryteriów do otrzymania specjalnego wsparcia, to takiego wsparcia nie powinno otrzymać. A jest inaczej.

Regionalne strategie

W przyjmowanych przez rząd dokumentach strategicznych, poza już wspomnianą SOR, aspekt konieczności wsparcia średnich miast tracących funkcje społeczno-gospodarcze pojawia się bardzo często. W przyjętej w 2019 r. Krajowej Strategii Rozwoju Regionalnego 2030 jest on mocno wyeksponowany i traktuje te miasta jak obszary strategicznej interwencji.

W ślad za strategią krajową także regionalne strategie rozwoju traktują te miasta jak wymagające specjalnej interwencji. Tak jest chociażby w województwie podlaskim i w przyjętej strategii rozwoju tego województwa do 2030 r. W województwie podlaskim wszystkie miasta średniej wielkości, z wyjątkiem Suwałk, zostały zakwalifikowane do grupy miast kryzysowych, wymagających wsparcia.

Mocne i wyraźne wyeksponowanie w krajowych i regionalnych strategiach rozwoju problemów miast średnich zostało następnie przeniesione do Umowy Partnerstwa Polski i Unii Europejskiej na lata 2021–2027, czyli kierunkowego dokumentu, określającego zasady wydatkowania środków UE. Wśród sześciu celów polityki spójności na lata 2021–2027 w piątym celu – Europa bliżej obywateli – zaplanowano działania interwencyjne w stosunku do obszarów zagrożonych trwałą marginalizacją oraz miast średnich tracących funkcje społeczno-gospodarcze.

Wsparcie miast w kryzysie

Analizując programy krajowe, makroregionalny Program Polska Wschodnia czy też programy regionalne z perspektywy finansowej UE na lata 2021–2027, widzimy w nich zapisy odnoszące się do miast średnich będących w kryzysie, czyli tych z listy 139, dla których przewidziano konkretne działania i preferencje w dostępie do środków UE. Niekiedy jest to konkurs przeznaczony wprost dla miast tracących funkcje społeczno-gospodarcze. Przykładem takiego działania jest ogłoszony ostatnio przez Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego konkurs z programu Fundusze Europejskie na Infrastrukturę, Klimat, Środowisko (FENIKS) na lata 2021–2027 na projekty dotyczące rozwoju infrastruktury kultury. O środki mogą wnioskować m.in. jednostki samorządu terytorialnego oraz samorządowe instytucje kultury, ale w przypadku JST warunkiem dodatkowym jest lokalizacja instytucji kultury – muszą to być miasta średnie tracące funkcje społeczno-gospodarcze. Kolejnym jaskrawym przykładem dyskryminacji tych miast jest np. Polsko-Szwajcarski Program Rozwoju Miast, w ramach którego JST mogą aplikować o środki na realizację kompleksowych projektów ukierunkowanych na podnoszenie jakości życia mieszkańców z maksymalną kwotą dofinansowania projektu przekraczającą 80 mln zł. Nabór jest skierowany wyłącznie do miast z listy 139. Niekiedy preferencje dla miast średnich tracących funkcje społeczno-gospodarcze przyjmują formę przyznawania tym miastom dodatkowych punktów przy ocenie ich projektów. Warto też zauważyć, że preferencje w dostępie do środków UE dotyczą nie tylko JST, lecz także innych beneficjentów z obszaru miasta dotkniętego kryzysem, w tym przedsiębiorców i NGO.

Rozwiązaniem jeszcze dalej idącym była zmiana w 2021 r. przez Radę Ministrów rozporządzenia z 28 sierpnia 2018 r. w sprawie pomocy publicznej udzielanej niektórym przedsiębiorcom na realizację nowych inwestycji. Obniżyła ona – niezależnie od stopy bezrobocia w mieście tracącym funkcje społeczno-gospodarcze i na terenie gminy sąsiedniej – kryteria ilościowe, tj. progi inwestycyjne uprawniające do ulg podatkowych, do poziomu 10 mln zł inwestycji dla dużych firm i odpowiednio niższych progów dla mniejszych przedsiębiorców. Załącznik do tego rozporządzenia zawiera listę 139 miast tracących funkcje społeczno-gospodarcze. Uprzywilejowanie tych miast i sąsiednich gmin w zakresie pozyskiwania nowych inwestycji jest więc wyraźne. Dla przykładu podam skutki zmiany tego rozporządzenia dla mojego miasta. Suwałki jako jedyne średnie miasto województwa podlaskiego (jest ich osiem) nie tracą funkcji społeczno-gospodarczych i po zmianie ww. rozporządzenia miały najwyższe w województwie progi inwestycyjne uprawniające przedsiębiorców do uzyskania ulg podatkowych. Dla dużych firm ten próg w Suwałkach wynosił 80 mln zł, w stolicy regionu, czyli w Białymstoku, 60 mln zł, a w pozostałych średnich miastach północno-wschodniej Polski – tylko 10 mln zł. Efekt tych zmian jest taki, że w Suwałkach nastąpiło zahamowanie nowych inwestycji i wzrosła stopa bezrobocia. Suwalska Specjalna Strefa Ekonomiczna w latach 2022–2023 nie wydała ani jednej decyzji o wsparciu dla inwestora w Suwałkach. Brak nowych inwestycji może być też związany z nagłośnieniem hipotetycznych zagrożeń w przesmyku suwalskim, a także sytuacją na nieodległej granicy polsko-białoruskiej.

Powstrzymać degradację

Bardzo istotną kwestią w rozwoju gospodarczym miast średnich jest także sprawa ulokowania siedzib największych firm. Jednym ze wskaźników analizowanych przy delimitacji miast średnich była siedziba największych spółek według Listy 2000 „Rzeczypospolitej”. Siedziby tych firm są położone głównie w stolicy kraju, metropoliach i miastach wojewódzkich. Tam są też wysokiej jakości i dobrze płatne miejsca pracy. W miastach średnich pozostają zakłady produkcyjne zatrudniające osoby o niższych kwalifikacjach i zapewniające niższe płace. Dlatego średnie wynagrodzenie w firmach miast średnich jest znacznie niższe niż w dużych ośrodkach miejskich i nawet niektóre walory w zakresie jakości życia w mniejszych miastach nie są w stanie tej różnicy zrekompensować. Tak jest i w Suwałkach. W rankingach jakości życia plasujemy się wysoko, ale wynagrodzenia są na poziomie 82 proc. średniej krajowej.

Nie kwestionując co do zasady słusznej idei wsparcia rozwoju obszarów problemowych i miast tracących funkcje społeczno-gospodarcze, dostrzegam pilną potrzebę przeanalizowania dzisiejszej kondycji polskich miast, szczególnie miast średnich położonych na peryferyjach. Dotychczasowe działania nie są skuteczne i nie zatrzymają degradacji tych miast. Może warto też wrócić do pomysłu decentralizacji administracji centralnej i przeniesienia niektórych siedzib resortów, agencji i central oraz instytutów do mniejszych miast. Mamy dobre przykłady z niektórych krajów zachodniej Europy. Wprowadzając odpowiednie zachęty ekonomiczne, można się też zastanowić nad realokacją siedzib największych firm.

Obecna rzeczywistość społeczno-gospodarcza jest inna niż w 2019 r., kiedy była tworzona lista 139 miast wymagających wsparcia. Był to okres przed pandemią COVID-19 i wojną w Ukrainie. Przeprowadzony w 2021 r. Narodowy Spis Powszechny Ludności i Mieszkań w znaczny sposób zweryfikował też liczbę ludności kraju, regionów, powiatów, miast i gmin. Okazało się, że jest nas znacznie mniej, niż wynikało z urzędowej ewidencji ludności. Sytuacja ludnościowa wielu polskich miast okazała się znacznie gorsza, niż prognozował GUS. Warto tutaj wspomnieć, że wskaźniki demograficzne miały istotne znaczenie przy delimitacji średnich miast tracących funkcje społeczno-gospodarcze. W pełni popieram zmianę modelu rozwojowego na taką, która zakłada koncentrację wsparcia na słabszych gospodarczo obszarach. Taka zmiana priorytetów rozwojowych wymaga jednakże bardzo precyzyjnej diagnozy wyznaczającej obszary kryzysowe, bez której pojawia się bardzo duże ryzyko podjęcia nietrafionych interwencji i marginalizacji jednych obszarów kosztem innych. Niepokojące jest to, w dalszym ciągu prowadzimy politykę rozwoju kraju na podstawie nieaktualnych już i mało przejrzystych zasad.

Sądzę, że w obecnej sytuacji społeczno-gospodarczej i geopolitycznej rząd Koalicji 15 października powinien jak najszybciej zaprezentować swoją wizję, a później koncepcję rozwoju kraju, regionów i miast. Potrzebne jest nowe spojrzenie na politykę rozwoju. Jeżeli miałby on korzystać ze Strategii na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju i Krajowej Strategii Rozwoju Regionalnego 2030, opracowanych przez poprzedników, to też warto byłoby do tych strategicznych dokumentów wprowadzić istotne korekty. ©℗