Czy można zakwestionować wycenę nieruchomości sporządzoną przez rzeczoznawcę majątkowego?

Burmistrz zlecił wykonanie operatu szacunkowego dotyczącego jednej z nieruchomości na potrzeby aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. Użytkownik wieczysty po zapoznaniu się z operatem sporządzonym przez rzeczoznawcę nie zgadza się jednak z wyceną. Czy organ lub użytkownik wieczysty są uprawnieni, by podważać wycenę nieruchomości i analizować operat?

Zagadnienie wyceny nieruchomości reguluje ustawa o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.). Przede wszystkim chodzi o art. 7 u.g.n., który stanowi, że jeżeli istnieje potrzeba określenia wartości nieruchomości, wartość tę określają rzeczoznawcy majątkowi. Jednocześnie ustawa nadaje rzeczoznawcy majątkowemu status biegłego: w myśl bowiem art. 240 ust. 2 u.g.n., ilekroć w przepisach odrębnych ustaw jest mowa o czynnościach wykonywanych przez biegłych lub inne osoby posiadające uprawnienia do szacowania nieruchomości, należy przez to rozumieć, że czynności te mogą wykonywać wyłącznie rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w u.g.n.

Nie tylko przy publicznych

W art. 149 u.g.n. ustawodawca stwierdza, że przepisy ustawy dotyczące wyceny nieruchomości stosuje się do wszystkich nieruchomości, bez względu na ich rodzaj, położenie i przeznaczenie, a także na podmiot własności i cel wyceny, z wyłączeniem określania wartości nieruchomości w związku z realizacją ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Przy czym inne przepisy mogą określać, że wycena nieruchomości jest dokonywana na podstawie innej niż wynikająca z przepisów u.g.n. Jako przykład można tu wskazać wartość bankowo-hipoteczną (E. Bończak-Kucharczyk, „Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz”, Warszawa 2014, s. 93.).

Jak zauważa się w piśmiennictwie, ustawowy przymus rzeczoznawstwa majątkowego (J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, „Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz”, Warszawa 2013) nie odnosi się wyłącznie do określania wartości nieruchomości stanowiących własność publicznoprawną. Ustawodawca poprzez użycie zwrotu: „jeżeli istnieje potrzeba określenia wartości nieruchomości” rozciągnął działanie art. 7 u.g.n. także na nieruchomości stanowiące własność innych podmiotów, w sytuacji gdy określenie wartości nieruchomości z uwagi na czynności prawne tych podmiotów okaże się konieczne. Potrzeba określenia wartości nieruchomości występuje zatem, gdy przepis prawa przewiduje określenie wartości nieruchomości w jakichś okolicznościach lub w jakimś celu, ale może też wystąpić w toku różnych spraw sądowych i postępowań administracyjnych, w tym dotyczących odszkodowań lub podatków (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 10 grudnia 2019 r., sygn. akt I SA/Łd 591/19). Potrzebę określenia wartości nieruchomości należy przy tym rozumieć szeroko (tak: E. Bończak-Kucharczyk, „Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz”, Warszawa 2014). Słusznie więc zauważył WSA we Wrocławiu, że zasady szacowania nieruchomości określone w u.g.n. mają niejako charakter uniwersalny (wyrok WSA we Wrocławiu z 21 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 206/07).

Przytoczone wyżej tezy pozwalają przyjąć, że przepisy o wycenie nieruchomości stosuje się nie tylko w odniesieniu do publicznoprawnych nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, lecz także w odniesieniu do każdej potrzeby określenia wartości nieruchomości.

Kompetencja biegłego

W orzecznictwie podkreśla się, że dokonywanie wyceny jest kompetencją rzeczoznawcy.

Sądy nie mają wątpliwości, że przywołany art. 240 u.g.n. nadaje rzeczoznawcy majątkowemu status biegłego. Oznacza to, że „postępowanie, w wyniku którego dokonuje się określenia wartości nieruchomości (art. 4 pkt 6 u.g.n.), należy do rzeczoznawcy majątkowego” – tak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1362/20).

Także w piśmiennictwie wskazuje się, że „normatywna powszechność dopuszczalności określania wartości nieruchomości jedynie przez rzeczoznawców majątkowych w sformalizowanych prawnie procedurach cywilnych, karnych, administracyjnych i gospodarczych została przez ustawodawcę zastrzeżona także w art. 240 ust. 2 u.g.n.” (J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, „Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz”, Warszawa 2013).

Ustawowe zasady

Prawidłowo sporządzony operat szacunkowy powinien być oparty na wszelkich, niezbędnych i dostępnych danych o nieruchomościach zawartych w szczególności w:

• księgach wieczystych; katastrze nieruchomości;
• ewidencji sieci uzbrojenia terenu; ewidencji numeracji porządkowej nieruchomości; rejestrach zabytków; tabelach taksacyjnych i na mapach taksacyjnych;
• planach miejscowych, decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, pozwoleniach na budowę oraz planach ogólnych gmin;
• wykazach prowadzonych przez urzędy skarbowe; dokumentach będących w posiadaniu agencji, którym Skarb Państwa powierzył, w drodze ustaw, wykonywanie prawa własności i innych praw rzeczowych na jego rzecz;
• aktach notarialnych znajdujących się w posiadaniu spółdzielni mieszkaniowych, dotyczących zbywania spółdzielczych praw do lokali;
• umowach, orzeczeniach, decyzjach i innych dokumentach będących podstawą wpisu do ksiąg wieczystych oraz do rejestrów wchodzących w skład operatu katastralnego; świadectwie charakterystyki energetycznej.

Niemniej to rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego i dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości (art. 154 ust.1, art. 155 ust. 1, art. 156 ust. 1 u.g.n.).

Kontrola

Jednocześnie przymiot podmiotu posiadającego wiedzę specjalną przez rzeczoznawcę majątkowego nie pozbawia organu prawa do weryfikacji operacji. Zgodzić się należy z tezą wyrażaną w orzecznictwie, iż istnieją jednak dwa obszary kontroli poprawności twierdzeń zawartych w operacie szacunkowym określającym wartość nieruchomości. Między innymi WSA we Wrocławiu w wyroku z 16 stycznia 2024 r. (sygn. akt II SA/Wr 251/23) wskazał, że „należy odróżnić kontrolę opinii rzeczoznawcy majątkowego, która obejmuje elementy wkraczające w sferę wiadomości specjalnych od kontroli tych elementów, które w tę sferę nie wkraczają”.

Bogate orzecznictwo wskazuje przykładowe elementy inne niż wiedza specjalistyczna, które mogą być kwestionowane, a mianowicie:

• przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe – patrz: wyrok NSA z 23 marca 2024 r. (sygn. akt III FSK 273/22);
• operat zawiera błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy – wyrok WSA w Gdańsku z 19 lipca 2023 r. (sygn. akt II SA/Gd 1005/22);
• organ może zakwestionować wiarygodność wyceny ze względu na sprzeczności z innymi dowodami (np. trafność opisu wycenianej nieruchomości, jeżeli nie jest on zgodny z ustaleniami wynikającymi z innych dowodów) lub sprzeczność z wiedzą ogólną i zasadami zdrowego rozsądku (np. ze względu na stwierdzone w operacie błędy rachunkowe lub wewnętrzne sprzeczności) – tak: wyrok WSA we Wrocławiu z 12 sierpnia 2020 r. (sygn. akt II SA/Wr 100/20).

I choć sądy w orzeczeniach podkreślają, że choć operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego jest uznawany za dowód z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (patrz: wyrok WSA we Wrocławiu z 19 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Wr 41/24), to jednocześnie ocena operatu szacunkowego przez organ administracji jest dokonywana w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. „Obowiązkiem organu jest ocena operatu w świetle obowiązujących przepisów prawa i w tym zakresie zbadanie, czy zawiera on wszystkie wymagane prawem elementy treści oraz czy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę (wyrok NSA z 23 marca 2024 r., sygn. akt III FSK 273/22).

Bogate orzecznictwo wskazuje też, jakie przykładowo treści zawarte w operacie szacunkowym nie podlegają weryfikacji. I tak:

• szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym i dokonywanie oceny w świetle wiedzy specjalistycznej – zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości, jakimi posługują się rzeczoznawcy – nie podlegają bezpośredniej kontroli organów administracji i sądu (wyrok WSA we Wrocławiu z 16 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Wr 251/23),
• organ administracji nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna, niż przyjął rzeczoznawca majątkowy (wyrok WSA w Białymstoku z 23 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Bk 802/23),
• tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania (wyrok NSA z 6 grudnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2028/19).

Podsumowując rozważania, w odpowiedzi na pytanie postawione na wstępie należy stwierdzić, że użytkownik wieczysty nie może kwestionować poprawności operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, chyba że zastrzeżenia dotyczą np. błędów matematycznych.

SKO i organizacja zawodowa

Co do zasady, jeżeli użytkownik wieczysty nie zgadza się z nową wielkością opłaty rocznej, ustalonej w oparciu o nową wycenę rzeczoznawcy majątkowego – to zgodnie z art. 78 ust. 2 u.g.n. mógłby złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Także SKO nie może dokonywać merytorycznej oceny operatu szacunkowego.

Teoretycznie jedyną możliwość dokonania merytorycznej oceny operatu daje art. 157 u.g.n., zgodnie z którym oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Trzeba jednak zaznaczyć, że w obecnym brzmieniu (od 2017 r.) art. 157 został pozbawiony ust. 1a – zgodnie z którym operat szacunkowy, w odniesieniu, do którego została wydana ocena negatywna, od dnia wydania tej oceny traci charakter opinii o wartości nieruchomości. Przepis ten został skreślony na podstawie ustawy z 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 1509). W uzasadnieniu projektu wnioskodawcy argumentowali, że zaproponowano rezygnację z ustawowego definiowania skutku negatywnej oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, jakim jest utrata przez operat charakteru opinii o wartości nieruchomości. Tę zmianę uzasadniono tym, że „dotychczasowa praktyka stosowania przepisu wskazuje, iż w stosunku do tego samego operatu szacunkowego wydawane były przez różne organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych zdecydowanie odmienne oceny prawidłowości jego sporządzenia. Zasadnym wydaje się zatem, aby zgodnie z zasadą swobody oceny dowodów ostateczną decyzję o możliwości wykorzystania operatu szacunkowego w danej sprawie podejmował organ prowadzący postępowanie”.

W komentarzach wskazuje się, że ocena ta nie może jednak stanowić podstawy do nałożenia kary z tytułu odpowiedzialności zawodowej czy też orzeczenia o odszkodowaniu z tytułu nienależytego wykonania kontraktu w postaci wykonania usługi sporządzenia operatu. „Jeśli zaś organ administracji lub sąd zleca wykonanie operatu w związku z prowadzonym postępowaniem, powinien on ocenić, w miarę swojej wiedzy, czy uzyskana wartość nie odbiega rażąco od powszechnie znanych stawek i sytuacji na rynku. Szczególnie w postępowaniu administracyjnym, gdzie na organ nałożony jest obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy, ustalenie wartości nieruchomości powinno być starannie zweryfikowane” (J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, „Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz”, Warszawa 2013).

Najwłaściwszym podsumowaniem rozważań jest teza wyrażana w orzecznictwie, zgodnie z którą, gdy opinia biegłego jest rzeczowa, logiczna i spójna, a poczynione wyliczenia poprawne, zarówno organ administracji, jak i sąd nie są uprawnione do jej podważenia z uwagi na brak stosownej w tym zakresie wiedzy specjalistycznej (wyrok WSA w Olsztynie z 5 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Ol 1029/23). ©℗