Czy za niezłożenie sprawozdania zerowego można nałożyć karę

Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej: u.c.p.g.) na prowadzenie przez przedsiębiorców działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych lub osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków i transportu nieczystości ciekłych wymagane jest uzyskanie zezwolenia. Udziela go – w drodze decyzji – wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwy ze względu na miejsce świadczenia usług (art. 7 ust. 6 u.c.p.g.). Natomiast art. 9o ust. 1 i 2 u.c.p.g. stanowi, że podmiot prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych jest obowiązany do sporządzania kwartalnych sprawozdań. Dokument ten jest przekazywany wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do końca miesiąca następującego po kwartale, którego dotyczy.

Z kolei konsekwencje zaniechania obowiązków sprawozdawczych są określone obecnie w art. 9xb ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. Stanowi on, że podmiot prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych lub osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków i transportu nieczystości ciekłych, który przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9o – podlega karze pieniężnej w wysokości 300 zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 90 dni. Gwoli ścisłości należy dodać, że przed 9 sierpnia 2022 r. sankcja ta wynosiła 100 zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni.

Rozbieżne stanowiska

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przez długi czas były zajmowane rozbieżne stanowiska. Pierwsze z nich jest następujące: przedsiębiorca, który uzyskał omawiane wyżej zezwolenie, jest zobowiązany do składania sprawozdania, nawet jeżeli nie podjął w ogóle lub nie wykonywał działalności w danym okresie sprawozdawczym. Drugie zaś: sprawozdanie powinno być składane tylko wówczas, gdy dany podmiot rzeczywiście wykonywał czynności związane z opróżnianiem zbiorników bezodpływowych.

Jeśli przyjmiemy pierwsze stanowisko, to przedsiębiorca, który nie złożył tzw. sprawozdania zerowego, powinien ponieść administracyjną karę pieniężną z powodu niezłożenia w terminie tego sprawozdania. Jednak ostatnio NSA w dwóch wyrokach z 25 marca 2024 r. (sygn. akt III OSK 3507/21 oraz 3508/21) uznał, że nie ma podstaw do karania przedsiębiorców, którzy nie złożyli tzw. sprawozdań zerowych.

Rozstrzygnięcie NSA

Stan faktyczny w jednej ze spraw rozpatrywanych przez NSA był następujący: burmistrz miasta (na podstawie art. 9xb pkt 2 u.c.p.g.) nałożył na spółkę X administracyjną karę pieniężną w wysokości 36 400 zł z tytułu przekazania sprawozdania z prowadzonej działalności po upływie 364 dni od ustawowego terminu. Spółka odwołując się od decyzji burmistrza, a następnie składając skargę, podnosiła, że organy dokonały błędnej wykładni i niewłaściwie zastosowały art. 9o ust. 1 i art. 9xb pkt 2 u.c.p.g. poprzez uznanie, że podmiot posiadający zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych jest zobowiązany do wykonywania obowiązku sprawozdawczego nawet wówczas, gdy faktycznie nie prowadzi działalności określonej w zezwoleniu w okresie sprawozdawczym w sytuacji, gdy obowiązek ten nie wynika wprost z treści przepisu. Dodajmy, że w art. 9o nie zapisano wprost obowiązku sporządzenia takiego sprawozdania zerowego. Sąd I instancji oddalił skargę spółki.

NSA uchylił jednak wyrok sądu I instancji oraz decyzje organów administracji. Uznał, że na uwzględnienie zasługuje zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 9o ust. 1 oraz art. 9xb pkt 2 u.c.p.g., gdyż zarówno burmistrz, jak i WSA zastosowali ich błędną wykładnię. Niewłaściwie bowiem przyjęli, że przedsiębiorca posiadający zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych jest zobowiązany do wykonywania obowiązku sprawozdawczego nawet wówczas, gdy faktycznie nie prowadzi działalności określonej w zezwoleniu w okresie sprawozdawczym.

NSA wyjaśnił, że choć kary pieniężne z tytułu deliktów administracyjnych są wymierzane w trybie postępowania administracyjnego, to przepisy je regulujące spełniają także funkcję karnoadministracyjną. Zatem ich wykładnia powinna rozstrzygać wątpliwości na korzyść strony. Ponadto przepisy prawa statuujące kary pieniężne powinny być wykładane ściśle i z uwzględnieniem zasad konstytucyjnych. W orzecznictwie NSA podkreśla się bowiem, że w praworządnym (art. 7 Konstytucji RP) i demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP) nałożenie na stronę obowiązku może nastąpić tylko na podstawie przepisu powszechnie obowiązującego. Jednocześnie obowiązku obciążającego stronę nie można domniemywać. Skoro obowiązek ten nie wynika jednoznacznie z art. 9o u.c.p.g., tak jak ma to miejsce w art. 9n ust. 6 u.c.p.g. (ten drugi przepis dotyczy przedsiębiorców zajmujących się odbiorem odpadów komunalnych i jednocześnie zawiera wyraźną regulację, że posiadający zezwolenie podmiot, który w danym roku nie odbierał na terenie danej gminy odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, ma obowiązek złożenia sprawozdania zerowego – przyp. red.), to brak jest podstaw prawnych zarówno, żeby powyższy obowiązek domniemywać, jak i żeby tego rodzaju obowiązek nakładać na podmiot w drodze niedopuszczalnej w prawie administracyjnym analogii.

Z tym stanowiskiem należy się zgodzić. Skoro art. 9o u.c.p.g. dotyczący przedsiębiorców posiadających zezwolenia na opróżnianie zbiorników bezodpływowych lub osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków i transport nieczystości ciekłych nie wskazuje wprost na obowiązek składania sprawozdania zerowego, to nie ma podstaw do nałożenia kary. ©℗