Czy za niezłożenie sprawozdania zerowego można nałożyć karę

Przedsiębiorca uzyskał zezwolenie na opróżnianie zbiorników bezodpływowych lub osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków i transport nieczystości ciekłych. Jednak po upływie pierwszego kwartału nie złożył pierwszego sprawozdania kwartalnego, tzw. sprawozdania zerowego, twierdząc, że nie rozpoczął jeszcze świadczenia usług. Czy burmistrz powinien nałożyć na niego karę pieniężną?

Moim zdaniem – nie. Choć w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w kwestii składania tzw. sprawozdania zerowego przez długi czas były zajmowane rozbieżne stanowiska, to ostatnio Naczelny Sąd Administracyjny wydał korzystne orzeczenia.

Co wynika z regulacji

Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej: u.c.p.g.) na prowadzenie przez przedsiębiorców działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych lub osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków i transportu nieczystości ciekłych wymagane jest uzyskanie zezwolenia. Udziela go – w drodze decyzji – wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwy ze względu na miejsce świadczenia usług (art. 7 ust. 6 u.c.p.g.). Natomiast art. 9o ust. 1 i 2 u.c.p.g. stanowi, że podmiot prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych jest obowiązany do sporządzania kwartalnych sprawozdań. Dokument ten jest przekazywany wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do końca miesiąca następującego po kwartale, którego dotyczy.

Z kolei konsekwencje zaniechania obowiązków sprawozdawczych są określone obecnie w art. 9xb ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. Stanowi on, że podmiot prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych lub osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków i transportu nieczystości ciekłych, który przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9o – podlega karze pieniężnej w wysokości 300 zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 90 dni. Gwoli ścisłości należy dodać, że przed 9 sierpnia 2022 r. sankcja ta wynosiła 100 zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni.

Rozbieżne stanowiska

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przez długi czas były zajmowane rozbieżne stanowiska. Pierwsze z nich jest następujące: przedsiębiorca, który uzyskał omawiane wyżej zezwolenie, jest zobowiązany do składania sprawozdania, nawet jeżeli nie podjął w ogóle lub nie wykonywał działalności w danym okresie sprawozdawczym. Drugie zaś: sprawozdanie powinno być składane tylko wówczas, gdy dany podmiot rzeczywiście wykonywał czynności związane z opróżnianiem zbiorników bezodpływowych.

Jeśli przyjmiemy pierwsze stanowisko, to przedsiębiorca, który nie złożył tzw. sprawozdania zerowego, powinien ponieść administracyjną karę pieniężną z powodu niezłożenia w terminie tego sprawozdania. Jednak ostatnio NSA w dwóch wyrokach z 25 marca 2024 r. (sygn. akt III OSK 3507/21 oraz 3508/21) uznał, że nie ma podstaw do karania przedsiębiorców, którzy nie złożyli tzw. sprawozdań zerowych.

Rozstrzygnięcie NSA

Stan faktyczny w jednej ze spraw rozpatrywanych przez NSA był następujący: burmistrz miasta (na podstawie art. 9xb pkt 2 u.c.p.g.) nałożył na spółkę X administracyjną karę pieniężną w wysokości 36 400 zł z tytułu przekazania sprawozdania z prowadzonej działalności po upływie 364 dni od ustawowego terminu. Spółka odwołując się od decyzji burmistrza, a następnie składając skargę, podnosiła, że organy dokonały błędnej wykładni i niewłaściwie zastosowały art. 9o ust. 1 i art. 9xb pkt 2 u.c.p.g. poprzez uznanie, że podmiot posiadający zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych jest zobowiązany do wykonywania obowiązku sprawozdawczego nawet wówczas, gdy faktycznie nie prowadzi działalności określonej w zezwoleniu w okresie sprawozdawczym w sytuacji, gdy obowiązek ten nie wynika wprost z treści przepisu. Dodajmy, że w art. 9o nie zapisano wprost obowiązku sporządzenia takiego sprawozdania zerowego. Sąd I instancji oddalił skargę spółki.

NSA uchylił jednak wyrok sądu I instancji oraz decyzje organów administracji. Uznał, że na uwzględnienie zasługuje zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 9o ust. 1 oraz art. 9xb pkt 2 u.c.p.g., gdyż zarówno burmistrz, jak i WSA zastosowali ich błędną wykładnię. Niewłaściwie bowiem przyjęli, że przedsiębiorca posiadający zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych jest zobowiązany do wykonywania obowiązku sprawozdawczego nawet wówczas, gdy faktycznie nie prowadzi działalności określonej w zezwoleniu w okresie sprawozdawczym.

NSA wyjaśnił, że choć kary pieniężne z tytułu deliktów administracyjnych są wymierzane w trybie postępowania administracyjnego, to przepisy je regulujące spełniają także funkcję karnoadministracyjną. Zatem ich wykładnia powinna rozstrzygać wątpliwości na korzyść strony. Ponadto przepisy prawa statuujące kary pieniężne powinny być wykładane ściśle i z uwzględnieniem zasad konstytucyjnych. W orzecznictwie NSA podkreśla się bowiem, że w praworządnym (art. 7 Konstytucji RP) i demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP) nałożenie na stronę obowiązku może nastąpić tylko na podstawie przepisu powszechnie obowiązującego. Jednocześnie obowiązku obciążającego stronę nie można domniemywać. Skoro obowiązek ten nie wynika jednoznacznie z art. 9o u.c.p.g., tak jak ma to miejsce w art. 9n ust. 6 u.c.p.g. (ten drugi przepis dotyczy przedsiębiorców zajmujących się odbiorem odpadów komunalnych i jednocześnie zawiera wyraźną regulację, że posiadający zezwolenie podmiot, który w danym roku nie odbierał na terenie danej gminy odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, ma obowiązek złożenia sprawozdania zerowego – przyp. red.), to brak jest podstaw prawnych zarówno, żeby powyższy obowiązek domniemywać, jak i żeby tego rodzaju obowiązek nakładać na podmiot w drodze niedopuszczalnej w prawie administracyjnym analogii.

Z tym stanowiskiem należy się zgodzić. Skoro art. 9o u.c.p.g. dotyczący przedsiębiorców posiadających zezwolenia na opróżnianie zbiorników bezodpływowych lub osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków i transport nieczystości ciekłych nie wskazuje wprost na obowiązek składania sprawozdania zerowego, to nie ma podstaw do nałożenia kary. ©℗