Z budżetu gminy nie wolno finansować pomocy dzikim zwierzętom

RIO zakwestionowała w uchwale budżetowej na 2024 r. wydatki zaplanowane na pomoc dzikim zwierzętom (tj. dzikom, sarnom, lisom) na terenie gminy. Czy to oznacza, że gmina nie może wspomagać ochrony przyrody?

Katalog tzw. zadań własnych gminy został określony w sposób ogólny w art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.). Zgodnie z nim zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W zakres tych zadań wchodzą m.in. sprawy ochrony środowiska i przyrody. Nie oznacza to jednak, że gmina realizuje wszelkie zadania z tej sfery. Podstawa do realizacji konkretnego rodzaju zadania musi bowiem wynikać szczegółowo z konkretnych regulacji prawnych. Potwierdza to orzecznictwo sądowo-administracyjne.

Pomocne orzecznictwo

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 14 maja 2014 r. (sygn. akt II SA/Go 290/14) stwierdził m.in., że art. 7 ust. 1 u.s.g. „stanowi normę kompetencyjną określającą zakres właściwości gminy w realizowaniu zadań publicznych”. Jak dodał, nie stanowi on źródła jakichkolwiek uprawnień członków wspólnoty gminnej, lecz wyznacza jedynie zakres zadań gminy realizowanych na rzecz społeczności lokalnej. „Sprawy objęte katalogiem zawartym w art. 7 ustawy o samorządzie gminnym nie stwarzają samodzielnej podstawy dla działania gminy. Każdy z zakresów spraw wymienionych w tym artykule winien być «potwierdzony» i uszczegółowiony w ustawie odrębnej, poświęconej tematycznie sprawom stanowiącym zadania gminy. Katalog zadań własnych gminy obejmuje szereg spraw wskazanych w ustawach szczególnych, do których odsyła wspomniany art. 7 ust. 1. Umocowanie gminy do korzystania z określonych instrumentów prawnych służących wykonywaniu zadań, które rodzą skutki prawne na zewnątrz m.in. wydawania aktów prawa miejscowego, wymaga szczegółowych podstaw prawnych. Ogólna treść art. 7 ust. 1 ustawy nie może stanowić samodzielnej podstawy do określania kompetencji gminy w określonym rodzaju spraw. Należy je oceniać w powiązaniu z przepisami ustaw szczególnych” – wskazał WSA.

Argumenty izby

Warto także posiłkować się tu uchwałą Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z 16 stycznia 2024 r. (nr 2.46.2024). Organ nadzoru weryfikował zapisy uchwały budżetowej gminy, w ramach czego stwierdzono, że gmina zaplanowała wydatki na pomoc dzikim zwierzętom znajdującym się na jej terenie. Organ nadzoru podważył legalność tych wydatków, wskazując na naruszenie art. 44 ust. 2 w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych (dalej: u.f.p.). Wynika z nich, że jednostki sektora finansów publicznych dokonują wydatków zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków. Ponadto wydatki budżetu jednostki samorządu terytorialnego są przeznaczone na realizację zadań określonych w odrębnych przepisach, a w szczególności na zadania własne JST. Izba zwróciła uwagę, że:

• zwierzęta łowne w stanie wolnym, jako dobro ogólnonarodowe, stanowią własność Skarbu Państwa (art. 2 prawa łowieckiego; dalej: p.ł.);
• naczelnym organem administracji rządowej w zakresie łowiectwa jest minister środowiska (art. 6 p.ł.), a
• administrację w zakresie łowiectwa sprawuje samorząd województwa jako zadanie z zakresu administracji rządowej (art. 7 p.ł.).

RIO wskazała jednocześnie, że z p.ł. nie wynika, aby pomoc dzikim zwierzętom gmina mogła realizować jako zadania własne. Z pozostałych regulacji prawnych także nie wynika, aby JST były uprawnione do finansowania działań w tym zakresie. Zdaniem Izby oznacza to, że gmina, planując wydatek bieżący na pomoc dzikim zwierzętom na swoim terenie, nie posiadała do tego podstawy prawnej, czym w sposób istotny naruszyła wspomniane art. 44 ust. 2 oraz art. 216 ust. 2 pkt 1 u.f.p.

Izba również przypomniała, że zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Przepis ten statuuje zasadę praworządności formalnej. Na jej treść składa się legalność działania – konieczność wskazania podstawy prawnej oraz nakaz przestrzegania prawa przez organy władzy publicznej, w tym również organy JST. W opinii RIO zasada samodzielnego prowadzenia gospodarki finansowej przez JST nie oznacza dowolności w dysponowaniu środkami publicznymi, a w ramach gospodarki finansowej organom gminy wolno tylko to, na co zezwalają im ustawy. Jednocześnie zaakcentowano, że warunkiem zgodności z prawem wydatków ponoszonych przez gminę jest ich zgodność z dyspozycją właściwego przepisu prawa materialnego. Zasada ta znalazła swój wyraz w art. 44 ust. 2 u.f.p. Stanowi on, że jednostki sektora finansów publicznych dokonują wydatków zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków. Natomiast w myśl art. 216 ust. 2 pkt 1 u.f.p. wydatki budżetu JST są przeznaczone na realizację zadań określonych w odrębnych przepisach, a w szczególności na zadania własne tych jednostek.

Finalnie RIO wstrzymała wykonanie uchwały w zakresie wydatków, w części przeznaczonej na zadanie, czyli pomoc dzikim zwierzętom na terenie gminy, i wyznaczyła gminie termin na usunięcie nieprawidłowości.

Reasumując, w opisanym stanie faktycznym stanowisko RIO jest uzasadnione. W zakres zadań własnych gminy wchodzą sprawy dotyczące ochrony środowiska, jednak nie oznacza to, że gmina może wykonywać wszelkie zadania z tego zakresu. Sprawy związane z pomocą dla dzikich zwierząt wykraczają bowiem poza zakres zadań własnych gminy. W konsekwencji nie można ich finansować z budżetu gminy. ©℗