Najważniejsze orzeczenia dla JST. Podsumowanie 2023 roku

Przedstawiamy zestawienie najważniejszych wyroków sądów z kończącego się 2023 r., jakie zapadły w sprawach z udziałem jednostek samorządu terytorialnego bądź mogą mieć istotne znaczenie dla działalności JST. Wybraliśmy najistotniejsze – w naszej ocenie – z orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, Naczelnego Sądu Administracyjnego, wojewódzkich sądów administracyjnych, Sądu Najwyższego, Krajowej Izby Odwoławczej, a dodatkowo także Trybunału Sprawiedliwości UE.

Niejednokrotnie rozstrzygają one ważne dla JST problemy praktyczne, które do tej pory były interpretowane niejednolicie, lub potwierdzają przyjęte już wcześniej stanowiska. Wykładnia przepisów dokonana przez sądy będzie miała istotne znaczenie także dla przyszłych spraw.

Podzieliliśmy orzeczenia na kilka działów, m.in. wyodrębniliśmy wyroki dotyczące wymiaru podatków lokalnych, nieruchomości i gospodarki nieruchomościami, z zakresu planowania przestrzennego i inwestycji budowlanych, gminnej gospodarki odpadami, zamówień publicznych. Staraliśmy się robić to tak, aby ułatwić przegląd orzecznictwa urzędnikom odpowiednich działów w urzędach. Nie mogło zabraknąć orzeczeń z zakresu procedury administracyjnej, a także rozstrzygających sytuację prawną radnego i zagadnienia ustrojowe dotyczące gminy i powiatu. Łącznie zebrało się ponad 30 orzeczeń, z którymi powinni się zapoznać w zasadzie wszyscy urzędnicy, którzy chcą być na bieżąco. A zatem niech Państwo sprawdzą, czy coś Wam w mijającym roku nie umknęło! ©℗

Podatki

► Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 4 lipca 2023 r., sygn. akt SK 14/21

► Sentencja: „Art. 1a ust. 1 pkt 2 ustawy z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych jest niezgodny z art. 84 i art. 217 Konstytucji RP. Przepis traci moc obowiązującą po upływie 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dz.U.”.

► Stan faktyczny: TK wypowiedział się o niekonstytucyjności definicji budowli z ustawy z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 70; ost.zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 2291; dalej: u.p.o.l.). W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że art. 1a ust. 1 pkt 2 u.p.o.l. budzi poważne wątpliwości co do jednoznaczności i precyzyjności określenia przedmiotu opodatkowania podatkiem od nieruchomości, o czym świadczą bogate orzecznictwo sądów administracyjnych, a także bardzo liczne wypowiedzi w doktrynie prawa finansowego. Już na podstawie samego brzmienia przepisów ustawy podatkowej podatnik powinien wiedzieć, bez większych wątpliwości, czy podlega w danym stanie faktycznym opodatkowaniu, czy też nie. Tymczasem w przypadku budowli jako przedmiotu opodatkowania podatkiem od nieruchomości nie jest możliwe zrekonstruowanie przedmiotu opodatkowania wyłącznie na podstawie u.p.o.l. Konieczne jest bowiem odwołanie się do przepisów ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowalne (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 682; ost.zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 2029), które również nie pozwalają na precyzyjne ustalenie – dla celów podatkowych – czy dany obiekt podlega opodatkowaniu jako budowla, czy też nie. Odesłanie do ogólnego pojęcia przepisów prawa budowlanego jako dziedziny prawa administracyjnego, a nie do samej ustawy ‒ Prawo budowlane powoduje, że określenie przedmiotu opodatkowania może nastąpić nie tylko w ustawie, lecz także potencjalnie w akcie rangi podustawowej, który zaliczałby się do prawa budowlanego. Na gruncie obowiązujących przepisów nie można precyzyjnie ustalić, które – czy to ustawowe, czy podustawowe akty prawne – należą do prawa budowlanego. Co za tym idzie – podatnik nie może mieć pewności, czy dany akt prawny, nawet rangi ustawowej, będzie przez organ podatkowy uznany za należący do prawa budowlanego, a przez to kształtujący przedmiot opodatkowania w podatku od nieruchomości w jego sytuacji faktycznej lub prawnej. Co więcej, w ocenie TK nie jest dopuszczalne regulowanie w ustawie niepodatkowej tak istotnych elementów konstrukcji prawnej podatku jak jego przedmiot. W konsekwencji TK uznał za niekonstytucyjny przepis u.p.o.l. definiujący budowlę. Przepis ten utraci moc obowiązującą po upływie 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dz.U. (czyli licząc od 18 lipca 2023 r.).

► Komentarz: Przesunięcie terminu utraty mocy obowiązującego aktu normatywnego daje samorządom możliwość funkcjonowania na obecnych zasadach. Z kolei korzystanie przez podatników z instytucji wznowienia postępowania, o której mowa w ustawie z 29 sierpnia 1997 r. ‒ Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 2382), będzie możliwe dopiero wtedy, gdy po upływie 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku TK ustawodawca nie wprowadzi do ustawy o podatkach i opłatach lokalnych zmienionej definicji budynku lub wprowadzona w terminie definicja zostanie uznana za niekonstytucyjną.

► Wyrok TK z 18 października 2023 r., sygn. akt SK 23/19

► Sentencja: „Art. 1a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 2, w związku z art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. a i e ustawy z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych uznano za niekonstytucyjny w zakresie, w którym, na potrzeby podatku od nieruchomości, umożliwia uznanie wyodrębnionego garażu znajdującego się w budynku mieszkalnym, za część budynku o odmiennym niż mieszkalny charakterze. Ww. przepis uznaje się za niekonstytucyjny również w zakresie, w którym umożliwia zastosowanie innej stawki podatku od nieruchomości do znajdującego się w budynku mieszkalnym garażu, gdy stanowi on wyodrębnioną własność, a innej, gdy garaż jest niewyodrębniony”.

► Stan faktyczny: TK wypowiedział się na temat opodatkowania garaży podatkiem od nieruchomości. Uznał za niezgodne z Konstytucją RP przepisy u.p.o.l. umożliwiające uznanie, na potrzeby podatku od nieruchomości, wyodrębnionego garażu znajdującego się w budynku mieszkalnym za część budynku o charakterze odmiennym niż mieszkalny. Ponadto TK uznał za niekonstytucyjne przepisy u.p.o.l. umożliwiające zastosowanie różnych stawek podatku w zależności od wyodrębnienia lub niewyodrębnienia garażu jako przedmiotu odrębnej własności. Uznanie za niekonstytucyjne przepisy ustawy podatkowej utracą moc z upływem 31 grudnia 2024 r. Jednak, jak wskazał TK, odroczenie utraty mocy niekonstytucyjnych przepisów nie stoi na przeszkodzie wzruszeniu orzeczeń zapadłych w sprawie podmiotów skarżących, w związku z którymi została złożona skarga konstytucyjna.

► Komentarz: Wyrok może mieć istotne znaczenie dla wpływów z podatku od nieruchomości dla gmin. TK uznał, że JST nie może pobierać wyższej stawki podatku od nieruchomości za garaże w budynkach wielorodzinnych posiadających księgę wieczystą, a niższych od garaży bez odrębnej własności. Od 1 stycznia 2025 r. podatnicy posiadający garaże w budynkach wielomieszkaniowych będą traktowani jednolicie w zakresie wysokości stosowanych stawek podatku.

► Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 czerwca 2023 r., sygn. akt III FSK 2183/21

► Sentencja: „Prawo do pomocy de miminis nabyte podczas obowiązywania uchwały rady miejskiej stosuje się przez okres wskazany w uchwale lub do osiągnięcia przez beneficjenta zwolnienia limitu pomocy”.

► Stan faktyczny: NSA rozpatrywał sprawę spółki, która postanowiła nabyć nieruchomość spełniającą warunki do zwolnienia z podatku od nieruchomości, wskazanego w uchwale rady miejskiej. Zgodnie z treścią uchwały rady miasta „nabycie zwolnienia w związku z oddaniem przedmiotowej nieruchomości na cele wskazane w uchwale, przysługuje od momentu nabycia prawa przez okres 20 lat”. Przy czym dodatkowe kryterium podmiotowe wskazywało, że zwolnienie takiej nieruchomości może być rozliczane nie dłużej niż do osiągnięcia przez beneficjenta zwolnienia limitu pomocy de miminis, określonego w art. 2 pkt 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1998/2006 w sprawie stosowania art. 87 i 88 Traktatu o pomoc de minimis (Dz.Urz. UE z 2006 r. L 379, s. 5). Nabywca nieruchomości uznał, że będzie miał prawo do przewidzianego w uchwale zwolnienia.

NSA podkreślił, że uchwała rady miejskiej ustanowiła zwolnienie podatkowe o charakterze przedmiotowym, w którym wskazano przedmiot zwolnienia z podatku od nieruchomości oraz zasady jego uzyskania. W analizowanym stanie faktycznym spółka nabyła nieruchomość zwolnioną z podatku od nieruchomości, jednak nie może uzyskać zwolnienia wynikającego z uchwały, gdyż nabycie nieruchomości nie nastąpiło w czasie obowiązywania uchwały.

► Komentarz: Orzeczenie NSA przypomniało zatem zasadę, że prawo do pomocy de miminis nabyte podczas obowiązywania uchwały stosuje się przez okres w niej wskazany lub do osiągnięcia przez beneficjenta zwolnienia limitu pomocy de miminis. NSA podkreśliło również, że prawo to beneficjent ma też po formalnym wygaśnięciu uchwały.

► Wyrok NSA z 19 października 2023 r., sygn. akt I FSK 921/21; uzasadnienie nieopublikowane

► Sentencja: „Gmina, realizując cel związany z jej zadaniem własnym, może działać jak przedsiębiorca”.

► Stan faktyczny: W rozpatrywanej sprawie gmina ponosiła wydatki inwestycyjne w celu zbudowania strefy aktywności gospodarczej. Po podniesieniu w ten sposób atrakcyjności całej nieruchomości JST planowała zbywać działki, a także odpłatnie udostępniać je w ramach umowy dzierżawy. Inwestycja była realizowana ze środków własnych oraz przy udziale dofinansowania pochodzącego ze środków regionalnego programu operacyjnego. Poniesione wydatki inwestycyjne, np. na kanalizację, wodociągi, drogi, były udokumentowane fakturami. Gmina zamierzała odliczyć od tych wydatków VAT.

NSA stwierdził, że gmina przy analizowanej inwestycji działała jak przedsiębiorca, a poniesione wydatki miały związek z dokonywanymi czynnościami opodatkowanymi VAT (sprzedaż i dzierżawa działek). W orzeczeniu podkreślono, że JST, także w przypadku, gdy realizuje cel związany z jej zadaniem własnym, może działać jak przedsiębiorca. Ostatecznie NSA potwierdził prawo gminy do odliczenia podatku naliczonego VAT z tytułu wskazanych wydatków inwestycyjnych.

► Komentarz: Orzeczenie NSA przypomina, że gmina może działać jak przedsiębiorca i wówczas ma prawo do odliczenia VAT. Może też realizować zadania własne, które nie będą służyć wykonywaniu czynności opodatkowanych. Przy czym realizując cel związany z zadaniem własnym, JST może się stać przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy z 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1570; ost.zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 1852).

► Wyrok NSA z 23 marca 2023 r., sygn. akt I FSK 1981/22

► Sentencja: „Gmina, realizując inwestycje w zakresie budowy i przebudowy dróg publicznych, nie działa w charakterze podatnika VAT. W konsekwencji nie ma prawa do częściowego odliczenia podatku VAT od wydatków poniesionych na te cele”.

► Stan faktyczny: Gmina zwróciła się z wnioskiem o wydanie interpretacji indywidualnej przepisów prawa podatkowego w zakresie prawa do częściowego odliczenia VAT-u naliczonego od wydatków na realizację inwestycji polegających na budowie lub przebudowie dróg. Zdaniem gminy w związku z realizacją takiej inwestycji przysługiwało jej prawo do częściowego odliczenia VAT-u naliczonego od wydatków na realizację inwestycji przy zastosowaniu prewspółczynnika VAT, a następnie proporcji sprzedaży (współczynnika VAT). Stanowiska tego nie podzieliły organ podatkowy ani sądy administracyjne.

Jak wskazał NSA, budowa i przebudowa dróg publicznych odbywa się w ramach władztwa publicznego gminy, a droga publiczna ze swojej istoty zaspokaja zbiorowe potrzeby wspólnoty samorządowej. Członkowie tej wspólnoty nie są zobowiązani do ponoszenia na rzecz gminy jakichkolwiek opłat (opodatkowanych VAT-em) za korzystanie z takich dróg. Tym samym gmina, realizując tego rodzaju inwestycje, nie działa w charakterze podatnika VAT. Zdaniem sądu samo przeświadczenie gminy, że ponoszenie wydatków na realizację inwestycji drogowych zwiększa atrakcyjność gminnych nieruchomości wśród inwestorów – wskazujące na potencjalnie możliwy w przyszłości związek poniesionych na te inwestycje wydatków z prowadzoną przez gminę działalnością gospodarczą – jest niewystarczające do zastosowania w stosunku do tych wydatków częściowego odliczenia VAT-u.

► Komentarz: Kwestia odliczenia VAT-u w związku z realizacją przez JST inwestycji drogowych nadal budzi kontrowersje. W tym zakresie nie ma jednolitej linii orzeczniczej sądów administracyjnych. NSA zajmował już przecież stanowisko przeciwne do zawartego w analizowanym orzeczeniu (np. w wyroku z 30 czerwca 2021 r., sygn. akt I FSK 2167/19). Dlatego też, w przypadku przekonania, że JST realizuje budowę drogi w związku z prowadzoną przez nią działalnością gospodarczą, a poczynione w tym celu zakupy będą miały związek z wykonywaniem w przyszłości czynności opodatkowanych VAT-em, istnieje duże ryzyko sporu z fiskusem. Przy tego rodzaju przedsięwzięciach zasadne jest potwierdzenie prawa do odliczenia VAT-u od analizowanych wydatków poprzez wystąpienie o interpretację indywidualną.

► Wyrok NSA z 14 marca 2023 r., sygn. akt I FSK 184/20

► Sentencja: „Miasto, wykonując zadania własne obejmujące sprawy związane z zaspokajaniem zbiorowych potrzeb mieszkańców, np. w zakresie transportu zbiorowego, w oparciu o zawarte umowy cywilnoprawne, działa w charakterze podatnika VAT. Co za tym idzie, ma prawo do odliczenia podatku VAT z tytułu wydatków poniesionych na bieżące utrzymanie i budowę infrastruktury komunikacyjnej”.

► Stan faktyczny: Organ podatkowy odmówił miastu pełnego prawa do odliczenia VAT-u z tytułu wydatków na bieżące utrzymanie przystanków komunikacji miejskiej i wiat przystankowych, budowę przystanków autobusowych, wyposażanie przystanków w infrastrukturę przystankową (wiaty przystankowe, ławki, kosze na odpady), nadzór inwestorski dotyczący działań inwestycyjnych. Fiskus argumentował swoje stanowisko tym, że miasto pobiera opłaty publicznoprawne za korzystanie z przystanków przez przewoźników oraz opłaty za zajęcie pasa drogowego.

Pogląd ten nie zyskał jednak aprobaty sądów administracyjnych. Zdaniem NSA miasto ma prawo do odliczenia podatku naliczonego w całości w odniesieniu do zakupów, które można bezpośrednio przyporządkować do wydatków dotyczących infrastruktury autobusowej i tramwajowej. Wydatki te są bowiem w całości związane z prowadzoną przez miasto sprzedażą opodatkowaną w zakresie wykonywania usług transportu publicznego. Infrastruktura ta nie służy do poboru opłat od przewoźników za zatrzymywanie się na przystankach, lecz do wykonywania czynności związanych z transportem zbiorowym, czyli wykonywaniem czynności opodatkowanych. Według sądu pobór opłat nie następuje w związku ze świadczeniem usług przez miasto, lecz w związku z korzystaniem przez przewoźników z przystanków. Obowiązek zapłaty opłaty przez przewoźników nie jest zależny od świadczenia wzajemnego strony skarżącej. Sąd podkreślił również, że przyjęcie stanowiska organu podatkowego prowadziłoby do sytuacji, w której jeżeli od jakiegoś składnika przedsiębiorstwa gminy byłaby pobierana jakakolwiek należność publicznoprawna na rzecz gminy, to składnik ten nie mógłby zostać zakwalifikowany jako wyłącznie związany z prowadzoną działalnością gospodarczą.

► Komentarz: Analizowany wyrok potwierdza prawo do odliczenia VAT-u z tytułu przedsięwzięć związanych z budową i utrzymaniem obiektów związanych z działalnością gospodarczą JST, co do których niezależnie są pobierane także należności o charakterze publicznoprawnym. Rozstrzygnięcie to wpisuje się w dotychczasową linię orzeczniczą. NSA przyjmował analogiczne stanowisko w przypadku orzeczeń dotyczących infrastruktury o podobnym charakterze (np. wyrok z 18 października 2019 r., sygn. akt I FSK 1849/15, w którym uznano, że nie można przyjąć, że gmina wykorzystuje nieruchomość w postaci targowiska w celu poboru z mocy prawa opłaty targowej).

► Wyrok NSA z 12 lipca 2023 r., sygn. akt III FSK 250/23

► Sentencja: „Za zajęte na prowadzenie działalności gospodarczej nie mogą być uznane te części budynku mieszkalnego, które są wykorzystywane na cele mieszkalne. Przez wykorzystywanie na cele mieszkalne należy rozumieć trwałe zaspokajanie podstawowych potrzeb mieszkaniowych posiadacza lokalu, nawet wówczas, gdy ich oddanie przez podatnika do korzystania osobom trzecim dla realizacji tej funkcji nastąpiło w ramach gospodarczej działalności podatnika, np. komercyjnego najmu”.

► Stan faktyczny: Sprawa analizowana przez NSA dotyczyła kwestii związanej z działalnością gospodarczą w kontekście podatku od nieruchomości. Sąd jednak, niejako na marginesie, wypowiedział się również w kwestii stawki podatku od nieruchomości dla lokali mieszkalnych udostępnianych na cele mieszkalne przez przedsiębiorców.

Zdaniem NSA za zajęte na prowadzenie działalności gospodarczej nie będą mogły być uznane te części budynku mieszkalnego, które są zajęte na cele mieszkalne, przez co należy rozumieć trwałe zaspokajanie podstawowych potrzeb mieszkaniowych posiadacza lokalu. Nawet wówczas, gdy ich oddanie przez podatnika do korzystania osobom trzecim dla realizacji funkcji mieszkalnej nastąpiło w ramach gospodarczej działalności podatnika (np. komercyjnego najmu). Istotne jest to, by w lokalu mieszkalnym był realizowany cel polegający na zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. Bez znaczenia pozostaje natomiast okoliczność, czy funkcja mieszkaniowa będzie realizowana przez podatnika, czy jego najemcę. Według sądu przeciwny pogląd nie tylko kłóci się z istotą regulacji dotyczących opodatkowania podatkiem od nieruchomości budynków i lokali mieszkalnych, lecz także jest trudny do zaakceptowania ze względów społecznych.

Dodajmy, że NSA uznał również w tym wyroku, że powtarzający się krótkotrwały odpłatny najem lokali mieszkalnych (na dobę lub kilka dni), niezwiązany z zaspokajaniem potrzeb mieszkaniowych podatnika i jego rodziny lub osób trzecich, zbliżony jest w istocie do świadczenia usług hotelarskich. W związku z tym czynność taka skutkuje zajęciem lokalu mieszkalnego na prowadzenie działalności gospodarczej i wobec tego taki lokal podlega opodatkowaniu najwyższą stawką podatku od nieruchomości.

► Komentarz: Zgodnie z analizowanym orzeczeniem lokale wykorzystywane na cele mieszkalne nie mogą być opodatkowane najwyższą stawką podatku od nieruchomości, niezależnie od tego, czy funkcja mieszkaniowa będzie realizowana przez bezpośrednio podatnika, czy też jego najemcę. Rozstrzygnięcie to przełamuje dotychczasową linię orzeczniczą, NSA zajmował bowiem do tej pory stanowisko przeciwne (np. w wyroku z 23 stycznia 2020 r., sygn. akt II FSK 2483/19). Wyrok ten może zainicjować spory podatników z JST, a w rezultacie ograniczyć wpływy z tytułu podatku od nieruchomości.

► Wyrok Trybunału Sprawiedliwości UE z 30 marca 2023 r., sygn. akt C-612/21 i C-616/21)

► Sentencja: „Okoliczność zlecania przez gminę przedsiębiorstwu czynności usuwania azbestu i odbierania wyrobów i odpadów zawierających azbest na rzecz jej mieszkańców będących właścicielami nieruchomości, którzy wyrazili taką wolę, nie stanowi świadczenia usług podlegającego opodatkowaniu podatkiem od wartości dodanej. Warunkiem jest, żeby taka działalność gminy nie miała na celu osiągania stałego dochodu i nie prowadziła do żadnej płatności ze strony tych mieszkańców, a czynności te były finansowane ze środków publicznych”.

► Stan faktyczny: W analizowanych orzeczeniach TSUE wypowiedział się na temat roli JST przy montażu systemów odnawialnych źródeł energii na rzecz mieszkańców i usuwaniu azbestu z nieruchomości mieszkańców.

Zdaniem TSUE gminy przy realizacji ww. projektów nie działają jako podatnicy VAT, lecz jako organy władzy publicznej. Powyższe oznacza, że działania gminy nie będą uznawane za dostawę towarów ani świadczenie usług opodatkowanych VAT. Należy dodać, że w przypadku projektu montażu systemów OZE trybunał wskazał, że opodatkowaniu nie będzie podlegać również dofinansowanie ze środków publicznych czy też dopłata mieszkańców na realizację tej inwestycji, gdyż czynności opodatkowanej VAT nie stanowi dostarczenie i zainstalowanie systemów OZE. Istotne jest, że TSUE przyjął założenie, iż gmina przy tej działalności nie ma na celu osiągania dochodu.

Uznano przy tym, że dostawą towarów i świadczeniem usług podlegających opodatkowaniu VAT nie jest dostarczenie i zainstalowanie przez gminę, za pośrednictwem przedsiębiorstwa, systemów OZE na rzecz jej mieszkańców będących właścicielami nieruchomości, którzy wyrazili wolę wyposażenia tych nieruchomości w takie systemy. Założono również, że gmina przy tej działalności nie ma na celu osiągania stałego dochodu, a transakcja skutkuje jedynie zapłatą przez mieszkańców kwot pokrywających najwyżej jedną czwartą poniesionych kosztów, a pozostała część jest finansowana ze środków publicznych.

► Komentarz: TSUE rozwiał dotychczasowe wątpliwości interpretacyjne co do roli gmin w analizowanych projektach. Trybunał przyjął, że działania gmin w opisanym zakresie nie stanowią typowych działań przedsiębiorców. Gminy przy tych inwestycjach realizują swoje zadania, a nie nastawiają się na zysk.

Nieruchomości

► Wyrok NSA z 17 sierpnia 2023 r., sygn. akt III FSK 1367/22

► Sentencja: „Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Jeśli zaś opinia biegłego (powołanego w sprawie) jest rzeczowa, logiczna i spójna, a poczynione wyliczenia poprawne, zarówno organ administracji, jak i sąd nie są uprawnione do jej podważenia z uwagi na brak stosownej w tym zakresie wiedzy specjalistycznej”.

► Wyrok NSA z 25 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OSK 460/22

► Sentencja: „Merytoryczna ocena operatów szacunkowych – zarówno przez organy administracji publicznej, jak i sądy administracyjne – nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. W tym bowiem zakresie operat szacunkowy może być podważony jedynie przez ocenę dokonaną w trybie art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n., a więc wyłącznie w następstwie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych”.

► Stan faktyczny: Obie przywołane sprawy dotyczyły zarzutów do opisu i oszacowania wartości nieruchomości ustalonych na podstawie operatów szacunkowych sporządzonych przez rzeczoznawców majątkowych w postępowaniach prowadzonych przez organy. Operat szacunkowy jest dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej, a ponadto – co nie jest bez znaczenia – pochodzi od osoby wykonującej zawód zaufania publicznego (zob. art. 174 i nast. u.g.n. oraz wyrok TK z 2 grudnia 2002 r., sygn. akt SK 20/01).

► Komentarz: Przywołane powyżej orzeczenia potwierdzają ugruntowującą się linię orzeczniczą, zgodnie z którą, jeżeli operat szacunkowy sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego jest prawidłowy pod względem formalnym, to brak jest podstaw do jego kwestionowania. Ustalenia merytoryczne nie podlegają ocenie, bowiem zostały dokonane na podstawie wiedzy specjalistycznej. Takie stanowisko orzecznicze pozwala organom na sprawne prowadzenie postępowań i ogranicza możliwość kwestionowania dokonywanych przez organy ustaleń faktycznych.

► Wyrok NSA z 9 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 1011/22

► Sentencja: „Art. 134 ust. 4 u.g.n. wyraża tzw. zasadę korzyści, która polega na tym, że jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia”.

► Stan faktyczny: Sprawa dotyczyła ustalenia odszkodowania za przejęcie na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę na mocy decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, ale przeznaczonej (w dacie wydania tejże decyzji) w MPZP na cele rolne.

NSA w uzasadnieniu wskazał, że zasada wyrażona w art. 134 ust. 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 344; ost.zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 2029; dalej: u.g.n.) jest zasadą ogólną, która podlega uszczegółowieniu w par. 36 rozporządzenia z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 555). Jak wskazał NSA, „par. 36 rozporządzenia jest przepisem szczególnym, regulującym kompleksowo kwestie określenia wartości rynkowej gruntów przeznaczonych i zajętych pod drogi publiczne, i zgodnie z ust. 1 tego przepisu wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 162; ost.zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 2029) określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji”.

► Komentarz: Orzeczenie NSA rozstrzyga, że przeznaczenie nieruchomości (czy to w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, czy to w decyzji o warunkach zabudowy) na cel publiczny (np. budowę drogi) wiąże się z przyznaniem uprawnienia dla organów do wywłaszczenia nieruchomości i jej przejęcia, ale nie z kształtowaniem zasad wykonywania własności prywatnej. Zatem przysługująca rekompensata za wartość utraconego prawa (odszkodowanie) będzie ustalona w ten sposób, jaką wartość miała nieruchomość, gdyby nie doszło do jej przejęcia na rzecz podmiotu publicznoprawnego. Trzeba dodać, że przywołany w orzeczeniu par. 36 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości został zastąpiony przez par. 49 o tożsamej treści w aktualnie obowiązującym rozporządzeniu ministra rozwoju i technologii z 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz.U. z 2023 r. poz. 1832). Nie powinno zatem budzić wątpliwości, jak interpretować ten nowy przepis – orzeczenie NSA nie traci bowiem na aktualności.

► Wyrok NSA z 25 stycznia 2023 r., sygn. akt I OSK 3270/19

► Sentencja: „Pojęcie «nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe» należy rozumieć nie tylko jako grunt zabudowany mieszkaniowo i wyodrębniony poprzez założenie księgi wieczystej, ale może być również grunt niezabudowany budynkami mieszkalnymi i posiadający urządzoną księgę wieczystą, jeżeli jest on związany funkcjonalnie z gruntem zabudowanym mieszkaniowo”.

► Stan faktyczny: Sprawa dotyczyła zastosowania przepisów ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 904; ost.zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 1586; dalej: ustawa uwłaszczeniowa). Sąd dokonał ustalenia, czy na mocy tego aktu prawnego prawo użytkowania wieczystego działek gruntu stanowiących wewnętrzną drogę dojazdową do domów jednorodzinnych na strzeżonym osiedlu mieszkaniowym uległo przekształceniu w prawo własności w sytuacji, gdy nie posadowiono na nich budynków mieszkalnych.

Ostatecznie NSA doszedł do wniosku, że na podstawie art. 1 ust. 1 i 2 ustawy uwłaszczeniowej przekształceniu podlegają również grunty niezabudowane budynkami mieszkalnymi, wyodrębnione geodezyjnie, posiadające urządzoną księgę wieczystą, jeżeli umożliwiają one prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków (nieruchomości zabudowanych mieszkaniowo), a tytuł użytkowania wieczystego do gruntów (nieruchomości) zarówno zabudowanych budynkami mieszkalnymi, jak i niezabudowanych przysługuje temu samemu podmiotowi (podmiotom). Cechy takiego gruntu może spełniać droga dojazdowa niebędąca drogą publiczną. Nieruchomością podlegającą przekształceniu będzie zatem nie tylko nieruchomość zabudowana domem (domami) mieszkalnymi czy budynkami mieszkalnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lecz także grunt niezabudowany mieszkaniowo, jeżeli jest on związany funkcjonalnie z gruntem zabudowanym mieszkaniowo, będącym również w użytkowaniu wieczystym.

► Komentarz: Orzeczenie NSA jest istotne z uwagi na niejednolite dotąd orzecznictwo w zakresie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntów niezabudowanych budynkami mieszkalnymi. Umożliwi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków. Stanowi istotną wskazówkę dla organów w interpretacji zapisów ww. ustawy uwłaszczeniowej.

► Wyrok NSA z 20 października 2023 r., sygn. akt I OSK 1529/22

► Sentencja: „Rokowania pomiędzy inwestorem a właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z tej nieruchomości winny być rzeczowe i pozbawione pozorności. Skoro skarżąca nie reagowała na pisma inwestora dotyczące ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w drodze porozumienia stron, to bezpodstawne jest twierdzenie, jakoby nie mogła ona w żaden sposób ustosunkować się do przedłożonej jej propozycji, a jedynie bezkrytycznie ją zaakceptować lub odrzucić”.

► Stan faktyczny: NSA rozpatrywał skargę współwłaściciela nieruchomości, który nie zareagował na pisma inwestora, które dotyczyły ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w drodze porozumienia stron, a następnie wywodził, że do rokowań nie doszło. W ocenie NSA fakt podjęcia aktywności przez inwestora, polegające na przedstawieniu pisemnej propozycji w tej kwestii, było już wystarczające dla oceny, że rokowania się odbyły.

W uzasadnieniu wskazano, że związku z tym, iż ostatecznie jeden z współwłaścicieli nie zaakceptował warunków przedstawionych przez inwestora, a pozostali współwłaściciele nieruchomości nie zajęli wobec nich żadnego stanowiska, istniały podstawy do wystąpienia przez inwestora z wnioskiem o wydanie przez starostę decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. „Bezskutecznie wyczerpano bowiem możliwość zajęcia nieruchomości w trybie cywilnoprawnym (tj. na mocy porozumienia stron), który pozwoliłby uniknąć ingerencji administracyjnoprawnej”.

► Komentarz: Organ dokonując oceny, czy w sprawie prawidłowo przeprowadzono rokowania, powinien badać faktyczne działania oraz zamiary zarówno po stronie zarówno inwestora, jak i właściciela lub użytkowania wieczystego nieruchomości. Wystarczające jest zatem, aby organ ustalił, że działania inwestora pozwalały na przeprowadzenie rokowań, a właściciel (lub użytkownik wieczysty) nieruchomości miał możliwość ich podjęcia.

► Wyrok SN z 22 czerwca 2023 r., sygn. akt II CSKP 1589/22

► Sentencja: „Brak wyraźnego odesłania do art. 68 ust. 2a u.g.n. przy normowaniu sytuacji prawnej osób bliskich pierwotnego nabywcy nie jest przejawem zamierzonego przez ustawodawcę zamiaru pozbawienia tych osób uprawnienia, nadanego w sposób wyraźny pierwotnemu nabywcy, umożliwiającego poprawienie sytuacji mieszkaniowej bez obowiązku zwrotu kwoty równej zwaloryzowanej bonifikacie. Jest raczej wynikiem pewnego niedopatrzenia wynikającego z niekonsekwentnie przeprowadzonej nowelizacji art. 68 u.g.n. Okoliczność ta nie stoi jednak na przeszkodzie, aby art. 68 ust. 2a u.g.n. stosowany był w odniesieniu do takich osób per analogiam ze względu na daleko idące podobieństwo ich sytuacji prawnej do sytuacji pierwotnego nabywcy”.

► Stan faktyczny: W analizowanej przez SN sprawie dotychczasowy najemca nabył od miasta lokal mieszkalny. Przy zakupie miasto udzieliło mu 90 proc. bonifikaty z tytułu jednorazowej wpłaty ceny sprzedaży mieszkania. Następnie umową darowizny nabywca podarował lokal synowi. Ten zaś lokal sprzedał, a uzyskane środki przeznaczył na budowę domu jednorodzinnego na zakupionej wcześniej nieruchomości gruntowej. Wszystkie zdarzenia miały miejsce w ciągu trzech lat.

W uzasadnieniu do wyroku SN wskazał, że „gdyby ustawodawca z jakiegokolwiek powodu chciał pozbawić osoby bliskie pierwotnego nabywcy uprawnienia, o którym mowa w art. 68 ust. 2a u.g.n., powinien to uczynić wprost. Nie można bowiem zapominać, że regulacja zawarta w u.g.n. odnosi się do osób fizycznych, które w tego rodzaju stosunkach występują, z założenia, w sposób zupełnie sporadyczny”. Dodano, że zasady korzystania z bonifikat przy zakupie mieszkań komunalnych, które to bonifikaty w określonych sytuacjach podlegają zwrotowi, powinny być zatem jasno i jednoznaczne sformułowane, a korzystający z nich powinni być z nimi w sposób pełny zaznajomieni. Podkreślono, że ani w treści samej umowy sprzedaży, zawartej pomiędzy stronami, ani w treści protokołu poprzedzającego zawarcie tej umowy, mimo że zawierały pouczenia co do obowiązku zwrotu bonifikaty także przez osoby bliskie, nie było wzmianki o tym, że brak obowiązku zwrotu bonifikaty w przypadku przeznaczenia środków pochodzących ze sprzedaży na zaspokojenie celów mieszkaniowych dotyczy wyłącznie pierwotnego nabywcy lokalu (uprzedniego najemcy), a nie osób mu bliskich.

► Komentarz: Organ, stosując art. 68 ust. 2a u.g.n., powinien dokładnie zbadać wszelkie okoliczności związane ze zbyciem lokalu przed okresem pięciu lat oraz uważnie rozważyć zasadność żądania zwrotu udzielonej bonifikaty, bowiem sytuacja prawna bliskich pierwotnego nabywcy lokalu nie może być gorsza aniżeli samego pierwotnego nabywcy. Stanowisko SN jest rozsądną wykładnią przepisów dotyczących zasad zwrotu bonifikaty udzielanej przy zakupie lokali komunalnych.

Planowanie przestrzenne i inwestycje budowlane

► Wyrok TK z 12 grudnia 2023 r., sygn. akt P 20/19

► Sentencja: „Art. 37a ust. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 powołanej ustawy, warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej”.

► Stan faktyczny: NSA orzekał w sprawie, w której rada miasta w ramach uchwały krajobrazowej (podjętej w grudniu 2016 r.) ustaliła zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń. Uchwała określiła przy tym termin dostosowania wszelkich istniejących w dniu wejścia w życie uchwały tablic i urządzeń reklamowych do zasad i warunków w niej ustalonych (na 30 miesięcy od dnia jej wejścia w życie), bez względu na ich status prawny, tj. bez względu na to, czy takie tablice reklamowe i urządzenia reklamowe wzniesiono legalnie (na podstawie zgody budowlanej), czy też nielegalnie (bez jakichkolwiek pozwoleń czy zgłoszenia robót budowlanych). Po rozpoznaniu skargi jednej ze spółek wojewódzki sąd administracyjny stwierdził nieważność uchwały krajobrazowej z przyczyn formalno-prawnych.

W uzasadnieniu orzeczenia sąd I instancji odrzucił jednak jako bezzasadny zarzut skarżącego, że uchwała jest wadliwa również ze względu na to, że nie zapewnia żadnego mechanizmu ochrony praw nabytych podmiotom, które wzniosły przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej tablice lub urządzenia reklamowe na podstawie ważnych, obowiązujących pozwoleń na budowę lub zgłoszeń robót budowlanych (zgoda budowlana) i prowadzą nadal działalność gospodarczą, a tablice i urządzenia reklamowe podlegają na skutek upływu zawartego w uchwale okresu dostosowawczego obowiązkowi rozbiórki jako całkowicie niedopuszczalne w danym miejscu.

W toku postępowania wywołanego skargą kasacyjną NSA uznał jednak, że wątpliwości konstytucyjne budzi w sprawie nie sama dopuszczalność ingerencji polegającej na odebraniu wynikającego z uzyskanej zgody budowlanej prawa do korzystania z nieruchomości poprzez konieczność likwidacji tablic i urządzeń reklamowych, która jest uzasadniona dbaniem o dobro wspólne (tj. o wspólną przestrzeń urbanistyczną). Przedmiotem wątpliwości stał się dla NSA brak odpowiedniego mechanizmu kompensacyjnego z tytułu pozbawienia prawa do korzystania z mienia oraz wyrządzonej tym samym szkody legalnej. Brak jest bowiem w świetle tego przepisu możliwości samodzielnego wprowadzenia przez organ gminy przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej z tytułu szkody legalnej w aktach prawa miejscowego. Dlatego NSA skierował pytanie do Trybunału Konstytucyjnego.

Orzeczenie TK zapadło jednogłośnie. Trybunał uznał, że rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane (art. 37a ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 977; ost.zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 2029; dalej: u.p.z.p.). Przepis wszedł w życie 11 września 2015 r. Tak samo jak ust. 4 tego przepisu, który stanowi, że uchwała, o której mowa w ust. 1, określa warunki i termin dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych, nie krótszy niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały.

► Komentarz: Wyrok TK wejdzie w życie z dniem ogłoszenia (w chwili zamykania numeru do druku nie była znana data publikacji w Dzienniku Ustaw). Skład TK nie zdecydował o odroczeniu utraty mocy niekonstytucyjnej normy prawnej. Wyrok odnosi przewidziany w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP skutek w postaci utraty mocy zakwestionowanego przepisu w części, która odnosi się do wzniesionych legalnie tablic reklamowych lub urządzeń. Orzeczenie nie wpłynie na treść przepisu, ale na jego wykładnię. Podjęte zostaną postępowania sądowo-administracyjne dotyczące ważności uchwał krajobrazowych, które zawieszono z uwagi na procedowanie sprawy przez TK. Ponadto wyrok TK będzie mógł stanowić podstawę wznowienia postępowań, w których wydano nakaz usunięcia legalnych nośników reklamy. Na jego podstawie gminy będą musiały także zweryfikować obowiązywanie własnych uchwał krajobrazowych. Orzeczenie TK ma moc powszechnie obowiązującą.

► Wyrok NSA z 19 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1306/20A

► Sentencja: „Nadanie uzgodnieniu formy postanowienia, na które inwestorowi przysługuje zażalenie i skarga do sądu administracyjnego, powoduje, że ewentualna weryfikacja postanowień uzgodnieniowych nie może być dokonywana przez organ prowadzący postępowanie główne oraz przez sąd administracyjny dokonujący kontroli legalności decyzji wydanej przez organ główny na skutek skargi inwestora. Dopóki zatem postanowienie uzgodnieniowe nie zostanie w odpowiednim trybie nadzwyczajnym wyeliminowane z obrotu prawnego, organ prowadzący postępowanie główne ma obowiązek uwzględnić je, rozstrzygając sprawę”.

► Stan faktyczny: NSA rozpoznał skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na decyzję samorządowego kolegium odwoławczego w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia polegającego na budowie budynku mieszkalnego i budynku gospodarczo-garażowego wraz z infrastrukturą techniczną. Odmowa wynikała z braku uzgodnienia inwestycji przez regionalną dyrekcję ochrony środowiska. Przy czym uzgodnienie oznacza tu wyrażenie zgody, a nie tylko niewiążącej opinii. Innymi słowy, organ główny nie może wydać decyzji pozytywnej w sytuacji, w której organ współdziałający odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. W toku tego postępowania uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 ustawy z 14 czerwca 1960 r. ‒ Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775; ost.zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 803), z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi (art. 53 ust. 5 zdanie pierwsze u.p.z.p).

Dopóki zatem postanowienie uzgodnieniowe nie zostanie w odpowiednim trybie nadzwyczajnym wyeliminowane z obrotu prawnego, dopóty organ prowadzący postępowanie główne ma obowiązek uwzględnić je, rozstrzygając sprawę. W realiach rozpoznawanej sprawy organy i sądy nie mogły ponownie dokonywać ocen, czy planowana inwestycja, o parametrach określonych w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, przedstawionym do uzgodnienia przez RDOŚ, może znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000. Treść tego dokumentu konsekwentnie kwestionował inwestor.

► Komentarz: Orzeczenie rozstrzyga ważną proceduralną kwestię, tj. związania uzgodnieniem m.in. przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. W praktyce organy odwoławcze, orzekające w sprawach z zakresu warunków zabudowy, w różny sposób podchodziły do kwestii dopuszczalności formułowania zarzutów względem zagadnień objętych postanowieniami uzgodnieniowymi. Teraz już wiadomo, że z jednej strony związanie to oznacza, że organ prowadzący postępowanie główne i wydający decyzję nie może orzec niezgodnie względem tego, co wynika z postanowienia uzgadniającego. Z drugiej strony strona nie może kwestionować ustaleń wynikających z postanowienia uzgadniającego w innym postępowaniu, niż wywodząc zażalenie od tego postanowienia. Orzeczenie jest zatem ważnym wskazaniem dla procedury administracyjnej prowadzonej przez organy odwoławcze.

► Wyrok NSA z 2 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 1726/22

► Sentencja: „Uchwała w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej nie jest podejmowana w warunkach uznania administracyjnego w wyżej wskazanym znaczeniu, chociaż niewątpliwie jej podjęciu towarzyszy, zakreślona zasadami konstytucyjnymi swobodna (lecz nie dowolna) ocena ustawowych uwarunkowań, w tym tych określonych w art. 7 ust. 4 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, zawierająca uzasadnienie, dające możliwość dokonania weryfikacji prawidłowości tejże oceny”.

► Stan faktyczny: Rada uchwałą odmówiła ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym. Uchwała została podjęta na podstawie art. 7 ust. 4 i art. 8 ust. 2 ustawy z 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1538; dalej: specustawa). W toku prowadzonego postępowania organ stwierdził, że w celu zachowania spójności urbanistycznej zabudowy sąsiedniej nawiązywanie do geometrii dachów budynków zlokalizowanych przy innych ulicach, niestanowiących bezpośredniego sąsiedztwa planowanej inwestycji mieszkaniowej, nie tworzy urbanistycznej całości uwzględniającej wymagania ładu przestrzennego oraz charakteru architektonicznego i funkcjonalnego otaczającej zabudowy, o których mowa w art. 6 ust. 1 specustawy. Organ podkreślił, że podstawą odmowy lokalizacji powyższej inwestycji jest niezachowanie kierunku rozwoju zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy usługowej z dopuszczeniem zabudowy wielorodzinnej, wyznaczonego przez studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, nie zaś wyłącznie parametry zabudowy w postaci maksymalnej wysokości zabudowy oraz geometrii dachów. Parametry te wskazują jednoznacznie, że planowana inwestycja nie zachowuje zgodności z kierunkami określonymi w studium.

Oceniając zarzuty skargi kasacyjnej m.in. w zakresie rozumienia uznania administracyjnego w sprawie, NSA zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 9 ust. 5 u.p.z.p. studium nie jest aktem prawa miejscowego. To kategoryczne stwierdzenie oznacza, że ustalenia studium nie mają mocy powszechnie obowiązującej, a co za tym idzie – nie są źródłem uprawnień i obowiązków, kształtujących prawną sytuację podmiotów niezwiązanych organizacyjnie z organami władzy (administracji) publicznej. Nie jest to jednak równoznaczne z odmową uznania normatywnego charakteru ustaleń studium. Z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. wynika bowiem wprost, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Należy zatem uznać, że ustalenia te są prawem (są prawnie wiążące) dla organów gminy, także w ramach procedury sporządzania i uchwalania planów miejscowych. Podobną rolę nadał ustawodawca studium w uregulowaniach specustawy. Według art. 5 ust. 3 specustawy inwestycja mieszkaniowa lub inwestycja towarzysząca jest realizowana niezależnie od istnienia lub ustaleń planu miejscowego, przy czym jednym z warunków jej realizacji jest niesprzeczność ze studium. Oznacza to, że rada gminy podejmująca uchwałę w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub inwestycji towarzyszącej jest również, tak jak przy uchwalaniu planu miejscowego, związana ustaleniami studium.

► Komentarz: Uznanie administracyjne odnosi się przede wszystkim do decyzji administracyjnych. Terminy „stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy” oraz „potrzeby i możliwości rozwoju gminy” są zwrotami niedookreślonymi, które mają znaczenie przede wszystkim w kontekście aktu prawa wewnętrznego, jakim jest studium. To treść tego dokumentu będzie miała znaczenie dla treści podejmowanej uchwały – w tym znaczeniu studium jest wiążące dla omawianej uchwały, i przez to też podjęcie uchwały nie odbywa się na podstawie uznania organu.

► Wyrok NSA z 11 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 1407/20

► Sentencja: „Fakt, że w przypadku nabycia nieruchomości w drodze licytacji komorniczej dochodzi do pierwotnego nabycia, nie powoduje, że odpada obowiązek właściciela doprowadzenia obiektów budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Prawo budowlane i wynikające z niego obowiązki dotyczące obiektów budowlanych nie są roszczeniami ciążącymi na nieruchomości. Są to obowiązki wynikające z ustawy, które są aktualne względem inwestora, a później także każdoczesnego właściciela, względnie zarządcy”.

► Stan faktyczny: W rozpatrywanej sprawie skarżący nabył prawo użytkowania wieczystego działki, na której znajdował się samowolnie wybudowany budynek, co zostało ustalone przez organy nadzoru budowlanego. W takiej sytuacji na podstawie ustawy z 7 lipca 1994 r – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 682; ost.zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 2029; dalej: p.b.) należało przeprowadzić stosowną procedurę legalizacyjną, w której toku ustala się m.in. opłatę legalizacyjną (art. 48 i 49 w zw. z art. 52 p.b.). Skarga dotyczyła postanowienia inspektora nadzoru budowlanego w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej. Jednak i skarga, i skarga kasacyjna zostały oddalone. Jak orzekł sąd, z przepisów prawa wynika, że obowiązki związane z legalizacją budynku ciążą zasadniczo na osobie, która jest właścicielem nieruchomości w dacie wydawania decyzji co do legalizacji. Ten obowiązek dotyczy także osoby, która nabyła nieruchomość w drodze licytacji komorniczej, choć mogłoby się wydawać, że nabycie pierwotne nieruchomości zwalnia z obowiązków natury administracyjnej. Prawo budowlane nie powiela tutaj reguł prawa cywilnego.

► Komentarz: Orzeczenie będzie miało istotne znaczenie dla praktyki orzeczniczej i dla szacowania ryzyka nabycia nieruchomości w drodze licytacji publicznych.

► Wyrok NSA z 9 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 956/22

► Sentencja: „Udzielenie lub odmowa udzielenia zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na inny cel oparta jest na uznaniu administracyjnym (władztwo dyskrecjonalne organu), co oznacza, że do organu administracji państwowej należy wybór jednego z możliwych sposobów rozstrzygnięcia sprawy. Sam wybór rozstrzygnięcia, którego organ dokonuje samodzielnie, kierując się pozaprawnymi kryteriami słuszności i celowości, pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną”.

► Stan faktyczny: W sprawie tej NSA rozpoznał skargę kasacyjną wójta gminy od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na decyzję ministra rolnictwa i rozwoju wsi w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych.

Skarga oraz skarga kasacyjna zostały oddalone. NSA wskazał, że zagadnienie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na grunty inwestycyjne jest jednym z fundamentów polityki przestrzennej państwa, która musi uwzględniać wyrażoną w art. 5 Konstytucji RP zasadę zrównoważonego rozwoju. Kształtowanie polityki przestrzennej przez gminę jest zadaniem publicznym, które jest realizowane z poszanowaniem zasad wyrażonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Szczegółowe kryteria oceny zasadności zmiany przeznaczenia gruntów rolnych zostały wyrażone w ustawie z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2409; dalej: u.o.g.r.l.). Artykuł 3 ust. 1 pkt 1 tej u.o.g.r.l. wyraża zasadę ograniczania przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze lub nieleśne. Nie może więc budzić wątpliwości, że rozpoznając wniosek o zmianę przeznaczenia gruntów, organ powinien przede wszystkim kierować się wskazanymi przez ustawodawcę zasadami ochrony gruntów. W takim rozumieniu celem tej regulacji prawnej jest szeroko rozumiany interes ogółu społeczeństwa.

► Komentarz: Z mocy art. 3 ust. 1 u.p.z.p. gminie przysługuje niekwestionowane władztwo planistyczne, realizowane w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym rada gminy (miejska) ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu. Przepis ten daje zatem władztwo planistyczne gminie, które można również określić jako przyznaną przepisami prawa możność określania przez tę JST warunków zagospodarowania przestrzeni. Władztwo planistyczne nie oznacza jednak i nie może oznaczać całkowitej autonomii gminy w tym zakresie. NSA odniósł się do problemu wartości na gruncie planowania przestrzennego i przypomniał, że interesy ekonomiczne muszą być zawsze ważone z innymi interesami, w tym z ochroną przyrody. Wartości te współistnieją ze sobą i każdorazowo należy dokonywać ich właściwego porównania. Ustawa nie ustanawia hierarchii wartości.

Gminna gospodarka odpadami

► Wyrok NSA z 2 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 7734/21

► Sentencja: „Art. 6r ust. 2a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stanowi, że z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina może pokryć koszty wyposażenia nieruchomości w pojemniki lub worki do zbierania odpadów komunalnych oraz koszty utrzymywania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Przepis ten nie nakłada na gminę obowiązku, lecz wprowadza w tym zakresie fakultatywność. Nie ma zatem podstaw do przyjęcia, że spółdzielnia mieszkaniowa może żądać pomniejszenia opłat za odbieranie odpadów przez gminę z racji wyposażenia nieruchomości w specjalnego rodzaju pojemniki”.

► Stan faktyczny: Przedmiotem skargi spółdzielni mieszkaniowej była uchwała rady gminy zmieniająca uchwałę w sprawie usług świadczonych w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Podstawa prawna takiej uchwały jest zawarta w art. 6r ust. 3 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1469; ost.zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 1852; dalej: u.c.p.g.), zgodnie z którym „rada gminy określi, w drodze uchwały stanowiącej, akt prawa miejscowego, szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych”. Z kolei art. 5 ust. 1 pkt 1 u.u.c.p.g. określa, że do obowiązków w zakresie utrzymania czystości i porządku obciążających właścicieli nieruchomości należy „wyposażenie nieruchomości w worki lub pojemniki do zbierania odpadów, utrzymania ich w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym oraz utrzymanie w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów, chyba że gmina, na mocy uchwały, o której mowa w art. 6r ust. 3 u.u.c.p.g., obowiązki te przejmie w całości lub w części, w zamian za uiszczoną przez właściciela opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi”.

Skarżąca kasacyjnie nie kwestionowała fakultatywnego uprawnienia rady gminy do przejęcia całości lub tylko części obowiązków właścicieli nieruchomości w zakresie utrzymania czystości i porządku. Wywodziła jednakże, że skoro w podjętej uchwale nie przejęto obowiązków od wszystkim właścicieli nieruchomości, to powinno to skutkować stosownym obniżeniem opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

► Komentarz: Już w wyroku sądu orzekającego w I instancji wskazano, że z art. 6r ust. 2a u.u.c.p.g. wynika, że z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina może pokryć koszty wyposażenia nieruchomości w pojemniki lub worki do zbierania odpadów komunalnych i koszty utrzymywania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Przepis ten nie nakłada na gminę takiego obowiązku, lecz wprowadza w tym zakresie fakultatywność. Poniesienie przez skarżącą niewymaganych prawem nakładów na budowę gniazd segregacyjnych w zabudowie pojemników półpodziemnych, co wiąże się z wyposażeniem nieruchomości w niestandardowe pojemniki oraz worki typu big bag, nie kreuje prawem przewidzianego roszczenia o zmniejszenie obciążeń z tytułu opłaty za gospodarowania odpadami, co dodatkowo potwierdza charakter przedmiotowej opłaty jako daniny publicznej o ograniczonej w wymiarze indywidualnym ekwiwalencji. Wysokość uiszczonej opłaty przez konkretnego właściciela nieruchomości nie jest pochodną kosztów przez niego generowanych, a gmina nie ma ani prawa, ani obowiązku wprowadzać takich rozwiązań, które tego rodzaju ekwiwalencję zapewnią.

► Wyrok NSA z 2 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 2878/22

► Sentencja: „Jedynie w przypadku nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, gmina jest obowiązana, ex lege, do zorganizowania systemu odbierania odpadów komunalnych od ich właścicieli. Natomiast w przypadku nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, ale powstają odpady komunalne, rada gminy postanawia fakultatywnie, w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego, o odbieraniu takich odpadów od właścicieli tych nieruchomości. W przypadku mieszanej nieruchomości obowiązek gminy zorganizowania odbioru odpadów dotyczy tylko tej części, która jest zamieszkała przez mieszkańców”.

► Stan faktyczny: Sprawa dotyczyła skargi spółdzielni mieszkaniowej, która zarzuciła uchwale rady gminy sprzeczność z art. 5 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 6c ust. 2 u.u.c.p.g. Skarżąca wskazała, że art. 5 ust. 1 pkt 5 tej ustawy nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązek stosowania regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminach w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi. Skoro zaś organ z gminnego systemu gospodarki odpadami wyłączył nieruchomości w całości stanowiące nieruchomości niezamieszkane, to powinien w regulaminie wyłączyć obowiązek stosowania jego norm w zakresie częstotliwości odbioru odpadów, minimalnej pojemności pojemników oraz ilość odpadów wytwarzanych przy różnych rodzajach działalności bądź w odpowiedni sposób je zmienić, tak aby dawały one możliwość swobodnego kształtowania warunków umów łączących właściciela nieruchomości z operatorem świadczącym usługi odbioru odpadów.

NSA wskazał, że wprawdzie ustawodawca posługuje się określeniami „nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy” i „nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy”, ale w świetle przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach termin „nieruchomość” nie w każdej sytuacji będzie odpowiadać pojęciu nieruchomości w ujęciu cywilistycznym. W związku z tym NSA nie podzielił stanowiska WSA, że nieruchomość, na której nie zamieszkują mieszkańcy, jest określeniem – w rozumieniu przepisów ustawy – które wyklucza ze swego zakresu nieruchomość jednocześnie w części zamieszkaną i w części niezamieszkaną. Wręcz przeciwnie, w ustawie zawarte są regulacje, które wprost odnoszą się do takich nieruchomości, które są w części nieruchomościami zamieszkanymi, a w części nieruchomościami niezamieszkanymi, a na których powstają odpady komunalne.

► Komentarz: NSA rozstrzygnął spór dotyczący obowiązku odbierania przez gminę odpadów z tzw. nieruchomości mieszanych. Wskazał wprost, że ustawodawca dla celów ustalenia zasad gospodarowania odpadami komunalnymi przyjmuje, że nieruchomość może być jednocześnie w części nieruchomością zamieszkaną i w części nieruchomością niezamieszkaną przez mieszkańców, a na której powstają odpady komunalne. W związku z tym nie ulega wątpliwości, że w przypadku takiej mieszanej nieruchomości obowiązek gminy zorganizowania odbioru odpadów dotyczy tylko tej części, która jest zamieszkana przez mieszkańców.

► Wyrok NSA z 4 lipca 2023 r., sygn. akt III FSK 1521/22

► Sentencja: „Wykazanie choćby jednego przypadku nieprzestrzegania przyjętej zasady segregacji odpadów pociąga za sobą obowiązek nałożenia na podmiot zainteresowany opłaty w stawce właściwej dla nieselektywnego zbierania odpadów”.

► Stan faktyczny: W sprawie rozpoznanej przez NSA podmiot odbierający odpady z terenu Łeby poinformował urząd miasta o stwierdzonych w danym dniu nieprawidłowościach w segregacji odpadów odbieranych z nieruchomości. Do zawiadomienia załączono dokumentację fotograficzną wskazującą na obecności w pojemnikach na odpady zmieszane odpadów plastikowych, szklanych i papierowych. Burmistrz wszczął wobec właściciela przedmiotowej nieruchomości postępowanie w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z uwagi na niedopełnienie obowiązku selektywnego zbierania odpadów. Następnie decyzją określił stronie wysokość opłaty podwyższonej za gospodarowanie odpadami komunalnymi za sierpień 2021 r. Takie rozstrzygnięcie zostało zaaprobowane przez SKO i WSA.

Sprawa trafiła ostatecznie do NSA. Zadaniem NSA było rozstrzygnięcie, czy do określenia podwyższonej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wystarczające jest incydentalne niedopełnienie obowiązku selektywnego zbierania odpadów, czy jednak konieczne jest stwierdzenie, że zobowiązany cyklicznie narusza wskazany obowiązek.

Dla wyjaśnienia ww. kwestii niezbędne było dokonanie wykładni art. 6ka u.u.c.p.g. Zgodnie z tym przepisem w przypadku niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych podmiot odbierający odpady komunalne przyjmuje je jako niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne i powiadamia o tym wójta, burmistrza lub prezydenta miasta oraz właściciela nieruchomości. Wójt, burmistrz lub prezydent miasta na podstawie powiadomienia wszczyna postępowanie w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a dalej określa – w drodze decyzji – wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za miesiąc lub miesiące, w których nie dopełniono obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, stosując wysokość stawki opłaty podwyższonej. Jak zauważył sąd, przepis określa więc konsekwencje prawne naruszenia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Przy czym należy zauważyć, że obowiązek selektywnej zbiórki odpadów komunalnych jest obowiązkiem o charakterze powszechnym, gdyż ciąży na wszystkich właścicielach nieruchomości, na których te odpady powstały.

Zdaniem NSA wykładnia językowa ww. przepisu prowadzi do jednoznacznych wniosków: sposób sformułowania przesłanki powiadomienia przez organ odbierający odpady komunalne wójta, burmistrza lub prezydenta miasta oraz właściciela nieruchomości daje podstawę do przyjęcia, że „czynności te powinny być podjęte także w przypadku jednorazowego niedopełnienia obowiązku. Wykładnia literalna wskazanego przepisu nie budzi wątpliwości i nie upoważnia do poszukiwania innego rozumienia przywołanych zapisów”.

W uzasadnieniu wyroku NSA wskazano, że ustawodawca nie dookreślił pojęcia niedopełnienia obowiązku selektywnego zbierania odpadów. W art. 6ka u.u.c.p.g. nie ma mowy o „uporczywości” czy „notoryczności” niesegregowania odpadów. Z uregulowań zawartych w ustawie wynika, że opłata podwyższona stanowi nie tyle finansową dolegliwość za niewłaściwą segregację, ile jest rekompensatą dla gminy związaną z dodatkowym, wyższym kosztem zagospodarowania źle zebranych odpadów komunalnych. Niesegregowane odpady komunalne podmiot odbierający odpady przyjmuje jako niesegregowane (zmieszane), a koszt ich zagospodarowania jest wyższy niż zagospodarowania poszczególnych frakcji zbieranych w sposób selektywny. Pokrywany jest z opłaty podwyższonej, co czyni z niej opłatę za dodatkową usługę.

► Komentarz: Omawiane orzeczenie potwierdza przyjęte już w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko w sprawie omawianego zagadnienia. Sankcje administracyjne wynikające z niedopełnienia obowiązków o takim charakterze są niejednokrotnie bardziej dolegliwe czy innego rodzaje sankcje (karne czy cywilne).

Sytuacja prawna radnego i ustrój gminy i powiatu

► Wyrok NSA z 24 października 2023 r., sygn. akt III OSK 2358/22

► Sentencja: „Wykorzystanie mienia komunalnego jest wystarczającą przesłanką do wygaśnięcia mandatu radnego i nie ma znaczenia, czy przy wykorzystaniu tego mienia komunalnego radny odniósł korzyści, czy też nie”.

► Stan faktyczny: Sprawa dotyczyła radnego piastującego równocześnie funkcję prezesa zarządu koła rolniczego. Koło rolnicze zarobkowo prowadzi najem lokali użytkowych, wystawia przy tym faktury VAT, co potwierdza prowadzenie działalności gospodarczej. Przy czym otrzymywany w ten sposób dochód jest przeznaczany na potrzeby statutowe koła. W 2020 r. uzyskało ono od gminy dotację na przystosowanie świetlicy wiejskiej do spotkań mieszkańców. Mimo zaistnienia ww. okoliczności radny nie zrezygnował z funkcji prezesa zarządu, co stanowiło podstawę do stwierdzenia przez radę gminy wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 383 kodeksu wyborczego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 2408; dalej: k.w.).

Problem, jaki miał rozstrzygnąć NSA, dotyczył oceny, czy doszło do naruszenia przez radnego zakazu prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy (czyli przyznanej dotacji). NSA uznał, że tak. W uzasadnieniu wskazano, że wykorzystywanie mienia komunalnego wskazane w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym odnosi się do wszystkich przypadków korzystania z mienia komunalnego gminy w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, bez względu na to, czy to wykorzystywanie ma podstawę prawną, czy też nie, jest stałe bądź jednorazowe, wreszcie czy jest odpłatne, czy też nieodpłatne. Jak zauważył NSA, norma art. 24f ust. 1 u.s.g. nie ogranicza zakazu do „własności” ani do „zarządzania” mieniem komunalnym, lecz używa znacznie pojemniejszego określenia: „wykorzystanie mienia”, granice desygnatów którego są o wiele trudniej uchwytne. Artykuł 24f ust. 1 u.s.g. nie uzależnia wygaśnięcia mandatu radnego od osiągnięcia zysku z korzystania z mienia komunalnego, lecz rozstrzygający jest sam fakt korzystania z tego mienia – wskazał NSA.

► Komentarz: Podejmując aktywność gospodarczą, radny powinien zachować szczególną ostrożność, bowiem ratio legis zakazu wynikającego z art. 24f ust. 1 u.s.g. opiera się na założeniu, że należy dążyć do wykluczenia sytuacji, w której radny, wykonując mandat w gminie, będąc członkiem organu stanowiącego podejmującego m.in. decyzje dotyczące zasad zarządu mieniem tej gminy, mógłby wpływać na korzystne dla siebie rozporządzanie mieniem, które pozostaje w jego władaniu. Celem rozwiązań antykorupcyjnych zawartych w ustawach samorządowych jest wyeliminowanie sytuacji, gdy radny przez wykorzystywanie swojej funkcji uzyskiwałby nieuprawnione korzyści dla siebie lub bliskich.

► Wyrok NSA z 13 lipca 2023 r., sygn. akt III OSK 422/22

► Sentencja: „Okoliczność, że nie uzasadniono w sposób wyczerpujący podjętej uchwały, nie stanowi samodzielnej podstawy do stwierdzenia jej nieważności. Uchwała rady gminy w sprawie wotum zaufania powinna zawierać przede wszystkim tytuł i podstawę prawną jej podjęcia, czyli wskazanie przepisów ustawowych upoważniających radę gminy do podjęcia uchwały”.

► Stan faktyczny: NSA rozpatrywał skargę na uchwałę rady miasta w sprawie nieudzielenia wotum zaufania burmistrzowi, a zarzutem był brak uzasadnienia tejże uchwały, które wskazywałoby rzeczywisty motyw podjęcia zaskarżonej uchwały. A tym samym – jak dowodził skarżący burmistrz – uniemożliwiono zidentyfikowanie motywów, jakimi kierowała się rada, nie udzielając wotum zaufania burmistrzowi. W uzasadnieniu NSA wskazał, że zgodnie z par. 121 ust. 1 zasad techniki prawodawczej tekst uchwały powinien się rozpoczynać od wskazania przepisu ustawy zawierającego upoważnienie ustawowe do podjęcia danej uchwały. Jeżeli z kolei upoważnienie ustawowe jest wyrażone w kilku przepisach, wówczas jako podstawę prawną przytacza się przepis wskazujący organ upoważniony do jej uchwalenia oraz określający zakres spraw przekazanych do uregulowania w niej. Uchwała powinna zawierać także przepisy o jej wejściu w życie. Z kolei uchwała w przedmiocie udzielenia wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi) wotum zaufania jest podejmowana po przedstawieniu raportu o stanie gminy oraz po przeprowadzeniu debaty nad tym raportem i wynikającymi z niego informacjami. „Całokształt informacji uzyskanych z raportu daje podstawy do sformułowania przez radnych oceny wójta (burmistrza, prezydenta), której wyrazem jest uchwała w przedmiocie wotum zaufania. Należy podkreślić, że to treść raportu, a czasem również treść i przebieg debaty nad raportem, stanowią niejako uzasadnienie podjęcia uchwały o udzieleniu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi) wotum zaufania lub stanowią uzasadnienie negatywnego wyniku głosowania nad nią, który to – z woli ustawodawcy – posiada charakter milczącej uchwały o treści negatywnej. Uchwała ta, a właściwie wynik przeprowadzonego przez radę głosowania nad nią, jest efektem wewnętrznego przekonania każdego z radnych. W takich przypadkach nie jest możliwe sporządzenie post factum uzasadnienia uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania, które odzwierciedlałoby w pełni rzeczywiste motywy, intencje i argumenty głosujących, o ile nie zostały one ujawnione w toku przeprowadzonej debaty nad raportem o stanie gminy. Wówczas wszelka kontrola zewnętrzna (organu nadzoru, a także sądowa) musi ograniczyć się do tego, czy zachowane były podstawowe reguły procesowe związane z jej podjęciem” – wskazano w argumentacji.

► Komentarz: Niniejszy wyrok potwierdza, iż uchwała rady gminy w sprawie nieudzielenia wotum zaufania wójtowi czy burmistrzowi nie wymaga uzasadnienia, bowiem uzasadnieniem są treść raportu o stanie gminy oraz treść i przebieg debaty nad raportem. Przyjąć zatem należy, że wyrok zamyka możliwość skutecznego podważenia prawnego tychże uchwał na podstawie zarzutu o braku uzasadnienia uchwał.

► Wyrok NSA z 23 czerwca 2023 r., sygn. akt I OSK 1268/22

► Sentencja: „Generalna zasada, zgodnie z którą w sprawach skarg na uchwałę rady gminy zdolność procesową ma wójt (burmistrz, prezydent miasta), nie ma charakteru bezwzględnego, gdyż mogą nieraz wystąpić sytuacje nadzwyczajne”.

► Stan faktyczny: NSA pochylał się nad uchwałą, która dotyczyła wyrażenia zgody na sprzedaż w trybie bezprzetargowym części działek na poprawę warunków zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej. Była to jednak nieruchomość stanowiąca własność wójta gminy i jego żony. NSA, oceniając stan faktyczny, stwierdził, że ma tu miejsce sytuacja nadzwyczajna, gdy wójt nie może reprezentować gminy, gdyż sprawa dotyczy interesu prawnego wójta jako współwłaściciela (wraz z żoną) nieruchomości, której warunki zagospodarowania mają ulec poprawie po zawarciu przez gminę umowy sprzedaży objętej zaskarżoną uchwałą. Gdyby uznać, że wójt gminy jest uprawniony w tej sprawie do reprezentowania rady gminy, oznaczałoby to – de facto – że stroną tego postępowania sądowoadministracyjnego byłby w istocie rzeczy nie organ gminy, a on sam osobiście. Taka zaś sytuacja, tj. gdy wójt gminy, reprezentując radę gminy, jest osobiście zainteresowany wynikiem sprawy, praktycznie pozbawia radę gminy jakiegokolwiek wpływu na tok sprawy, treść i charakter podejmowanych w niej czynności, a przede wszystkim treść zajmowanego w sprawie stanowiska.

► Komentarz: Jeżeli zaskarżona uchwała rady gminy dotyczy interesu prawnego samego wójta, wówczas ten nie ma zdolności procesowej i w konsekwencji nie może reprezentować rady gminy przed sądem. Sytuacje takie wymagają zatem szczególnej analizy, zarówno po stronie samego wójta, jak i rady gminy. W razie zaistnienia przeszkód w reprezentowaniu gminy przez wójta jej interesy powinien reprezentować przewodniczący rady gminy.

► Wyrok WSA w Olsztynie z 26 października 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 635/23

► Sentencja: „Uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet radnych jednostek samorządu terytorialnego stanowi akt prawa miejscowego. Taka uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ diety mają charakter powtarzalny (...). Jako akt prawa miejscowego powinna zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym”.

► Stan faktyczny: W omawianej sprawie prokurator wniósł skargę na uchwałę rady gminy w sprawie ustanowienia zasad, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej gminy przysługują dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej, zarzucając istotne naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1461). Uchwała została bowiem jedynie ogłoszona w BIP, a ponadto w jej treści zapisano, że wchodzi w życie z dniem podjęcia. Tymczasem w ocenie prokuratora uchwała, której przedmiotem jest określenie zasad przyznawania i wysokości diet radnych, stanowi akt prawa miejscowego, wymagający promulgacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym i co do zasady 14-dniowego okresu vacatio legis.

WSA zgodził się z tym stanowiskiem. Jak wskazał, „uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet radnych zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ diety mają charakter powtarzalny”. Dodał, że normy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec, który pełniłby określoną w tej uchwale funkcję. Nie ulega również wątpliwości, że uchwała zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety. Ponadto nie jest związana z kadencyjnością rady, co oznacza, że uchwała ta zachowuje ważność także po zakończeniu kadencji organu stanowiącego, który ją uchwalił. W kontekście powyższego należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała – jako akt prawa miejscowego – powinna zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

► Komentarz: Przywołana uchwała jest jedną z wielu zapadłych w ostatnim okresie w tym przedmiocie. Z przepisów prawa nie wynika wprost, że uchwały rady gminy w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet radnych JST stanowią akty prawa miejscowego, dlatego ta kwestia budziła wątpliwości. Tym bardziej że wojewodowie w rozstrzygnięciach nadzorczych stwierdzali nieważność takich zapisów. Seria skarg i rozstrzygnięć sądowych w tym temacie winna pozwolić na jednoznaczne rozstrzygnięcie problemu.

► Wyrok NSA z 4 kwietnia 2023 r., sygn. akt III OSK 333/23

► Sentencja: „Radny nie ma legitymacji skargowej do zaskarżania uchwał, w których podejmowaniu uczestniczył, ani też innych uchwał organu stanowiącego lub wykonawczego, które nie naruszają bezpośrednio jego interesu prawnego”.

► Stan faktyczny: W omawianej sprawie radny wniósł skargę na uchwałę rady miejskiej w przedmiocie diet dla radnych, kwestionując sposób ustalania wysokości tejże diety.

Wojewódzki sąd administracyjny, do którego trafiła skarga, postanowił pochylić się nad oceną tego, czy radny może zaskarżyć uchwałę. Jak wskazano w uzasadnieniu, „Status radnego, którego – przez mandat – łączą z jednostką więzi publicznoprawne, wymaga podejmowania działań wywołujących skutki publicznoprawne z pełną ich świadomością. Radny nie jest wyodrębnionym podmiotem uprawnionym do zaskarżania do wojewódzkiego sądu administracyjnego uchwał rady podjętych wbrew jego woli, ujawnionej podczas głosowania. W systemie samorządu terytorialnego kompetencje do podejmowania uchwał i ich wykonywania przypisane są ustawowo organom samorządu terytorialnego i nie są sumą cząstkowych uprawnień radnych uczestniczących w podejmowaniu uchwał. To te organy mogą podejmować działania zmierzające do obrony ich kompetencji, a nie radni. Pełnienie mandatu radnego nie stanowi samoistnej podstawy do zaskarżania uchwał organów jednostki samorządu terytorialnego z wyjątkiem sytuacji, gdy zaskarżona uchwała dotyczy go «personalnie» w aspekcie organizacyjnym”.

► Komentarz: To interes prawny, a nie faktyczny, daje legitymację do zaskarżenia uchwały rady gminy. Sam fakt bycia radnym i głosownia nad daną uchwałą nie daje jeszcze uprawnienia do jej sądowego zaskarżenia.

► Wyrok NSA z 27 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 2472/21

► Sentencja: „Prawidłowa realizacja upoważnienia normotwórczego zawartego w art. 25 ust. 4 u.s.g. wymaga od rady gminy stworzenia takich zasad ustalania diety radnego, które przy kształtowaniu wysokości tej diety w sposób ryczałtowy będą uwzględniać wszystkie pełnione przez niego funkcje, a nie tylko te związane z uczestnictwem w posiedzeniach rady gminy czy komisji rady gminy. Obowiązkowy mechanizm potrąceń z tak ustalonej diety musi z kolei przewidywać redukcję kwoty ryczałtu adekwatnie do zmniejszenia aktywności radnego w danym miesiącu”.

► Stan faktyczny: NSA rozpatrywał skargę na uchwałę, w której rada gminy ograniczyła się do wskazania wysokości diet i określenia, że ulegają one potrąceniu w razie nieobecności radnego odpowiednio na sesjach rady gminy i posiedzeniach jej komisji. Przyjęto tym samym, że diety należą się tylko za udział w ww. posiedzeniach. Nie przewidziano natomiast żadnych innych czynności i przejawów aktywności radnego, za które miałyby mu przysługiwać diety i ze względu na niewykonywanie których mógłby zostać ich pozbawiony w całości lub w części. NSA, rozpatrując sprawę, wskazał, że mechanizm przyznawania diet powinien zatem obejmować zarówno nieobecność na posiedzeniach rady gminy i posiedzeniach komisji rady gminy, jak i brak aktywności w pozostałej sferze działalności mandatowej będącej podstawą przyznania diety. Ostatecznie więc, jeżeli radny w danym miesiącu nie podejmuje żadnej aktywności mandatowej (przykładowo wskutek choroby), dieta nie będzie mu przysługiwać. Założenie odmienne, pozwalające na przyznanie swego rodzaju diety minimalnej, stanowiłoby zaprzeczenie jej rekompensacyjnego charakteru.

► Komentarz: Rada gminy, ustalając zasady dotyczące diet należnych radnym, powinna uwzględniać nie tylko fakt obecności lub nieobecności na sesjach rady oraz posiedzeniach komisji poszczególnych radnych, lecz także wszystkie pełnione przez radnych funkcje oraz inne czynności i przejawy aktywności radnego.

► Wyrok NSA z 10 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 6444/21

► Sentencja: „Liczba członków zarządu może zostać zmieniona w trakcie trwania kadencji rady powiatu. Zmiana statutu w tym zakresie jest wyłączną kompetencją rady powiatu”.

► Stan faktyczny: Problem rozstrzygnięty w wyroku NSA dotyczył sytuacji w powiecie średzkim, gdzie rada w 2021 r. podjęła uchwałę o zmniejszeniu w statucie liczby członków zarządu powiatu. Niestety uchwała nie zawierała żadnych regulacji wskazujących na sposób doprowadzenia sytuacji faktycznej do zgodności ze zmienionym stanem. W konsekwencji powstał spór, a wśród licznych pytań, jakie się pojawiają. Jedno dotyczy tego, czy taka zmiana liczby członków zarządu powiatu jest możliwa w trakcie kadencji, a drugie tego, od kiedy nowa uchwała powinna obowiązywać.

Korzystny dla starosty wyrok WSA – jako skutek rozpoznania skargi kasacyjnej – został uchylony przez NSA, a skarga starosty została odrzucona. NSA stwierdził, że liczba członków zarządu powiatu może zostać zmieniona w trakcie trwania kadencji rady powiatu i że ta zmiana stanowi wyłączną kompetencję rady powiatu. Jak uzasadniono: „Taka zmiana nie narusza prawem chronionego interesu lub uprawnienia skarżącego ją starosty. Naruszenie tego interesu powinno powodować ograniczenie lub pozbawienie danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego określonych obowiązków. Uchwała w sprawie zmiany statutu powiatu w zakresie zmiany liczby członków zarządu powiatu nie dotyczy interesu starosty tego powiatu w rozumieniu art. 87 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1526, ost.zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 572; dalej: u.s.p.)”.

I choć NSA zajął radykalnie odmienne stanowisko niż WSA, to jego orzeczenie nie przyczyniło się wprost do rozwiązania patowej sytuacji. Tymczasem zarząd – jako organ wykonawczy powiatu – musi działać, przy czym wciąż nie wiadomo, jak wygląda jego skład. I choć opisana sytuacja ma na razie miejsce tylko w powiecie średzkim, nie jest powiedziane, że nie dojdzie do takiej w innej jednostce.

► Komentarz: Omawiane orzeczenie podejmuje wprost zagadnienie zmiany liczby członków zarządu powiatu w trakcie trwania kadencji rady powiatu. Taka sytuacja nie jest wprost rozstrzygana w u.s.p., co ma chociażby znaczenie dla uprawnienia starosty dotyczącego autorskiego kształtowania zarządu. Rozwiązanie sytuacji dotyczącej konieczności dopasowania liczby członków zarządu do nowego brzmienia statutu może nastąpić przez podjęcie stosownych działań przez organy powiatu (zachowanie starosty, członków zarządu albo rady powiatu w zakresie wniosku o odwołanie starosty), przez przyjęcie, że zmiany statutu obejmują sytuację powołania nowego zarządu albo przez przyjęcie przepisów przejściowych w uchwale zmieniającej statut.

Procedura administracyjna

► Uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 13 listopada 2023 r., sygn. akt II GPS 2/22

► Sentencja: „W postępowaniu sądowoadministracyjnym, zainicjowanym skargą na postanowienie: a) stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, b) o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, c) stwierdzające niedopuszczalność odwołania – nie jest dopuszczalne, na podstawie art. 61 par. 3 p.p.s.a., wstrzymanie wykonania decyzji wydanej przez organ I instancji”.

► Stan faktyczny: Prezes NSA wniósł o podjęcie uchwały wyjaśniającej zagadnienie: „Czy w postępowaniu sądowoadministracyjnym, zainicjowanym skargą na postanowienia: stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, stwierdzające niedopuszczalność odwołania, dopuszczalne jest, na podstawie art. 61 par. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; ost.zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 1860; dalej: p.p.s.a.), wstrzymanie wykonania decyzji wydanej przez organ I instancji?”. W tej kwestii w dotychczasowym orzecznictwie były bowiem prezentowane dwa odmienne stanowiska.

Przypomnijmy: niezłożenie przez strony odwołania w terminie powoduje, że decyzja organu I instancji staje się ostateczna, może zostać wykonana, a fakt niewyczerpania trybu instancyjnego skutkuje tym, że skarga do sądu nie może zostać skutecznie wniesiona. W takim przypadku strony akceptujące treść decyzji organu I instancji i z tego powodu niewnoszące odwołania od decyzji mogą zasadnie oczekiwać, że ostateczna decyzja organu pierwszej instancji, która dotyczy ich interesu prawnego, zostanie wykonana. Problem pojawia się, gdy dojdzie do próby złożenia odwołania po terminie. W takiej sytuacji złożenie przez jedną ze stron odwołania od decyzji organu I instancji z uchybieniem terminu czy też złożenie odwołania przez podmiot, który nie ma legitymacji strony, a więc – szerzej ujmując – wystąpienie sytuacji, w których organ II instancji wyda postanowienie: stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, stwierdzające niedopuszczalność odwołania, a postanowienia te staną się przedmiotem skargi oraz złożonego w trybie art. 61 par. 3 p.p.s.a. wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji, wskazuje na istnienie konfliktu pomiędzy dwoma dobrami prawnie chronionymi. Mamy bowiem strony postępowania, które oczekują wykonania ostatecznej decyzji organu I instancji, decyzji, która dotyczy ich interesu prawnego, i drugą stronę, która składa wniosek w trybie art. 61 par. 3 p.p.s.a. o ochronę tymczasową, a wniosek ten nie dotyczy zaskarżonego postanowienia, tylko decyzji organu I instancji. W takich przypadkach podnoszona argumentacja, że celem ochrony tymczasowej jest zapewnienie efektywnej ochrony sądowej, doznaje wyraźnego ograniczenia, a zastosowanie w takiej sytuacji ochrony tymczasowej może być dla pozostałych stron np. źródłem niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody bądź też spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

Utrata mocy postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności nastąpi wówczas, gdy sąd uwzględni skargę na akt lub czynność. By ująć inaczej: postanowienie o wstrzymaniu wykonania może dotyczyć takich aktów lub czynności, które zgodnie z art. 135 p.p.s.a. zostały wydane lub podjęte we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Tym samym nie można wydać postanowienia o wstrzymaniu wykonania określonego aktu, jeżeli w wyniku rozpoznania i uwzględnienia skargi – zgodnie z art. 135 p.p.s.a. – sąd nie może uchylić tego aktu. Czyli, rozpoznając i uwzględniając skargę na postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania (lub odpowiednio: postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania), sąd może uchylić zaskarżone postanowienie, co umożliwi rozpoznanie odwołania przez organ II instancji, nie może jednak uchylić decyzji organu I instancji, a to oznacza, że nie może również wstrzymać wykonania decyzji organu I instancji. Przyjęcie odmiennego stanowiska (tj. dopuszczenie do wydania przez sąd postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji organu I instancji) powodowałoby, że w przypadku uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonych postanowień nadal pozostawałoby w obrocie postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji organu pierwszej instancji.

► Komentarz: NSA w omawianym orzeczeniu zwrócił oczywiście uwagę, że możliwość wstrzymania wykonania decyzji organu I instancji stanowi jedyną prawną możliwość zapewnienia pełnej skuteczności zarówno postępowania sądowoadministracyjnego, jak i postępowania odwoławczego. Ponadto NSA wskazał, że przyznanie tymczasowego środka ochrony prawnej, jakim jest wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, ma charakter wyjątkowy i w ten też sposób musi być interpretowane. Orzeczenie rozstrzyga wszelkie wątpliwości co do zasad udzielania ochrony tymczasowej w sprawach, w których są rozpatrywane zagadnienia związane z uchybieniem terminu do złożenia odwołania. Nie jest to orzeczenie korzystne dla skarżących.

► Wyrok NSA z 8. maja 2023 r., sygn. akt II GSK 212/20

► Sentencja: „Zajęcie pasa drogowego na cele organizacji pokojowego zgromadzenia publicznego podlegającego prawu o zgromadzeniach nie wymaga zezwolenia zarządcy drogi, o którym mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Należy dokonać wykładni prokonstytucyjnej norm rangi ustawowej, w tym w szczególności zawartych w ostatnio wskazanej regulacji. Mając zatem na uwadze cel posadowienia w pasie drogowym przedmiotowych namiotów, jakim jest stworzenie swoistego zaplecza gospodarczego zgromadzenia publicznego, o którym mowa w art. 3 prawa o zgromadzeniach, należy stwierdzić, że występuje kolizja pomiędzy wartościami prawnie chronionymi, tj. konstytucyjnym prawem do zgromadzeń oraz prawem nakazującym uzyskanie każdorazowego zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego na cele niewskazane w ustawie o drogach publicznych. Nałożenie obowiązku uprzedniego uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wskutek umieszczenia w nim przedmiotów związanych z organizacją zgromadzenia stanowiłoby ograniczenie konstytucyjnego prawa wolności organizowania pokojowych zgromadzeń i uczestniczenia w nich oraz naruszałoby istotę tego prawa”.

► Stan faktyczny: NSA rozpoznał skargę kasacyjną SKO od wyroku w sprawie ze skargi na decyzję w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. W sprawie tej pracownicy Zarządu Dróg Miejskich w Warszawie przeprowadzili kontrolę pasa drogowego, w trakcie której stwierdzono zajęcie pasa drogowego (co było związane z prowadzeniem protestu) bez zgody zarządcy drogi. Prezydent m.st. Warszawy wymierzył stronie karę pieniężną z tego tytułu.

WSA uchylił decyzję organów I i II instancji. Uchylając obie decyzje, podkreślił, że Konstytucja RP w art. 54 zapewnia każdemu wolność wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji. Z kolei z art. 57 Konstytucji RP wynika, że każdemu zapewnia się wolność organizowania pokojowych zgromadzeń i uczestniczenia w nich. Natomiast w myśl art. 11 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności każdy ma prawo do swobodnego, pokojowego gromadzenia się oraz do swobodnego stowarzyszania się, włącznie z prawem tworzenia związków zawodowych i przystępowania do nich dla ochrony swoich interesów. Zgodnie z art. 11 ust. 2 ww. konwencji wykonywanie tych praw nie może podlegać innym ograniczeniom niż te, które określa ustawa i które są konieczne w społeczeństwie demokratycznym z uwagi na interesy bezpieczeństwa państwowego lub publicznego, ochronę porządku i zapobieganie przestępstwom, ochronę zdrowia i moralności lub ochronę praw i wolności innych osób. Ostatecznie sprawa trafiła do NSA, który oddalił skargę kasacyjną. Dokonanie wykładni prokonstytucyjnej przepisów prawa doprowadziło NSA do przyjęcia, że zajęcie pasa drogowego na cele organizacji pokojowego zgromadzenia publicznego podlegającego prawu o zgromadzeniach nie wymaga zezwolenia zarządcy drogi, o którym mowa w art. 40 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 645; ost.zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 1688). NSA podkreślił, że w demokratycznym państwie prawa wolność należy do podstawowych wartości. Jej zasadniczy atrybut stanowi swoboda publicznego wyrażania poglądów, a także gromadzenia się tym celu. Stwarza ona obywatelom możliwość uczestniczenia w życiu publicznym, pozwala na realizację innych wolności i praw. Jeśli więc mieć na uwadze cel posadowienia w pasie drogowym (…) namiotów, jakim jest stworzenie swoistego zaplecza gospodarczego zgromadzenia publicznego, to w sprawie występuje kolizja pomiędzy wartościami prawnie chronionymi, tj. konstytucyjnym prawem do zgromadzeń oraz prawem nakazującym uzyskanie każdorazowego zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego na cele niewskazane w ustawie o drogach publicznych.

► Komentarz: NSA wypowiedział się w sprawie kolizji dóbr prawnych. Rozstrzygnął, że przy organizowaniu zgromadzeń publicznych nie ma konieczności uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Obowiązki wynikające z prawa administracyjnego nie mogą ingerować w zasady demokratycznego państwa prawa i konstytucyjne wolności. Nałożenie przez prawo krajowe obowiązku uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na cele związane z organizacją zgromadzenia należy uznać za ukrytą przeszkodę w wykonywaniu prawa do wolności pokojowego gromadzenia się. Taka sytuacja rodziłaby również po stronie organów administracji publicznej pokusę instrumentalnego traktowania przyznanych im w tym zakresie kompetencji w zakresie wydania lub odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na cele związane z organizacją zgromadzenia.

► Wyrok NSA z 5 października 2023 r., sygn. akt III OW 110/23

► Sentencja: „W art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. t ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ustawodawca posłużył się szerokim określeniem «inwestycje w zakresie linii kolejowych», a planowane w tej sprawie przedsięwzięcie niewątpliwie jest inwestycją w zakresie linii kolejowych, ponieważ ingeruje w istniejący przejazd kolejowy, a zatem we fragment inwestycji o charakterze liniowym wykraczającej swoim zasięgiem poza granice gminy. W tej sprawie uzasadnione jest powierzenie kompetencji do wydania decyzji środowiskowej organowi wyspecjalizowanemu o szerzej określonej właściwości miejscowej na podstawie art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. t wskazanej ustawy. Przepis ten dla uznania jego właściwości nie wymaga, aby inwestycja w zakresie linii kolejowych należała do przedsięwzięć znacząco oddziałujących na środowisko”.

► Stan faktyczny: NSA rozstrzygnął spór o właściwość między prezydentem miasta a regionalną dyrekcją ochrony środowiska, przy czym oba organy wnosiły o ustalenie, czy RDOŚ jest właściwa do rozpoznania sprawy. Inwestycja miała polegać na budowie obwodnicy w ciągu drogi krajowej. Zalicza się ją do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Dla takich przedsięwzięć, zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1094; ost.zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 2029), organem właściwym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest: wójt, burmistrz, prezydent miasta.

► Komentarz: Orzeczenie NSA uporządkuje kwestie związane z wydawaniem ważnych dla inwestycji decyzji środowiskowych przez organy wyspecjalizowane, jakimi są RDOŚ, dotyczących linii kolejowych. O rozstrzygnięciu muszą pamiętać urzędy gmin, ustalając swoją właściwość w sprawie.

Zamówienia publiczne

► Wyrok Krajowej Izby Odwoławczej z 23 lutego 2023 r., sygn. akt KIO 314/23

► Sentencja: „Wykonawca składający ofertę w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego musi spełniać warunki udziału w postępowaniu określone przez zamawiającego w dokumentach zamówienia od momentu złożenia oferty”.

► Stan faktyczny: Zamawiający w specyfikacji warunków zamówienia wskazał jako warunek udziału w postępowaniu, że o udzielenie zamówienia mogą się ubiegać wykonawcy dysponujący minimum trzema osobami do pełnienia obowiązków opiekunów dzieci, które ukończyły kursy z zakresu bhp, pierwszej pomocy przedmedycznej oraz kurs lub szkołę dające uprawnienia do opieki nad dziećmi niepełnosprawnymi. Wykonawca na wezwanie zamawiającego złożył wykaz osób, z którego wynikało, że osoby skierowane do realizacji zamówienia ukończyły kursy dopiero po terminie składania ofert.

KIO stwierdziła, że jak wynika z art. 126 ust. 1 i art. 128 ust. 2 ustawy 11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1605; ost.zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 1720; dalej: p.z.p.), wykonawca, udzielając odpowiedzi na wezwanie zamawiającego wystosowane na podstawie art. 126 ust. 1 lub art. 128 ust. 1 p.z.p., składa środki dowodowe aktualne na dzień ich złożenia. Pojęcie aktualności odnosi się do środka dowodowego rozumianego jako wystawionego np. na dzień złożenia, jednak oznacza też domniemanie, że warunek wykonawca spełnia co najmniej od dnia składania ofert. W sprawie natomiast wykonawca złożył dokumenty, które de facto potwierdzały, że w dniu składania ofert osoby wskazane nie miały jeszcze określonych kwalifikacji i kompetencji.

► Komentarz: Orzeczenie izby rozstrzyga, czy liczy się sam fakt wykazania spełnienia warunków przed dokonaniem wyboru oferty najkorzystniejszej, czy też stan spełniania warunków powinien utrzymywać się w sposób ciągły już od chwili złożenia oferty przez wykonawcę. Izba w wyroku przyjęła konsekwentnie (por. też wyroki o sygn. akt KIO 905/20 oraz KIO/KD 17/22), że wykonawca biorący udział w postępowaniu musi spełniać warunki udziału w postępowaniu przez cały okres postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, tj. już od dnia składania ofert. Wynika to z czynności złożenia przez wykonawcę oświadczenia o spełnianiu warunków udziału w postępowaniu na podstawie art. 125 p.z.p. Oświadczenie to jedynie tymczasowo zastępuje wymagane przez zamawiającego podmiotowe środki dowodowe. W związku z tym przedstawiane na dalszym etapie postępowania dokumenty stanowią wyłącznie dowód tego, co zostało przez wykonawcę wskazane w oświadczeniu składanym wraz z ofertą. Oznacza to, że wykonawcy nie mogą nabyć odpowiednich zdolności technicznych i zawodowych dopiero po terminie składania ofert, podobnie jak nie mogą przedstawić dowodu, że wykonawca jest ubezpieczony od odpowiedzialności cywilnej w zakresie prowadzonej działalności.

► Wyrok KIO z 27 lutego 2023 r., sygn. akt KIO 400/23

► Sentencja: „Ustawodawca w treści art. 439 p.z.p. nie ustanowił żadnego minimalnego poziomu waloryzacji, nie wskazał też okresu po jakim wynagrodzenie może być waloryzowane”.

► Stan faktyczny: Zgodnie z art. 439 ust. 1 p.z.p. umowa, której przedmiotem są roboty budowlane, usługi lub dostawy, zawarta na okres dłuższy niż sześć miesięcy, zawiera postanowienia dotyczące zasad wprowadzania zmian wysokości wynagrodzenia należnego wykonawcy w przypadku zmiany ceny materiałów lub kosztów związanych z realizacją zamówienia.

W rozpoznawanej sprawie odwołujący się zakwestionował ustalony limit waloryzacji na poziomie 5 proc. wynagrodzenia wykonawcy netto oraz możliwość waloryzacji wynagrodzenia dopiero po upływie sześciu miesięcy od dnia zawarcia umowy. W treści odwołania sformułował żądanie o podwyższenie maksymalnego limitu waloryzacji do 25 proc. wynagrodzenia netto oraz wprowadzenie waloryzacji wraz z pierwszą płatnością. Argumentował, że maksymalna wartość zmiany wynagrodzenia powinna być ustalona na takim poziomie, aby zapewnić ekwiwalentność świadczeń stron oraz uwzględniać tendencje rynkowe związane z dynamiką wzrostu cen i poziomem inflacji. Co do możliwości pierwszej waloryzacji po upływie sześciu miesięcy od daty zawarcia umowy, odwołujący wskazał, że ceny materiałów potrafią się zmieniać o kilkadziesiąt lub nawet kilkaset procent w ciągu miesiąca oraz że na rynku można zaobserwować tzw. ceny dnia (oferty ważne tylko do końca dnia), co uzasadnia dopuszczenie waloryzacji od daty zawarcia umowy.

KIO, rozpoznając sprawę, doszła do przekonania, że art. 439 ust. 1 p.z.p. nie określa minimalnego poziomu waloryzacji oraz nie określa, po upływie jakiego okresu wynagrodzenie może zostać zwaloryzowane na podstawie określonej przez zamawiającego klauzuli waloryzacyjnej. Ponadto izba podniosła, że to rolą odwołującego się wykonawcy jest wykazanie, iż klauzula waloryzacyjna przygotowana przez zamawiającego jest niezgodna z prawem, czego odwołujący w niniejszym postępowaniu nie uczynił.

► Komentarz: Celem waloryzacji wynagrodzenia nie jest pełne oddanie wzrostu cen materiałów lub kosztów realizacji zamówienia i przeniesienie całego ryzyka przedsięwzięcia gospodarczego na zamawiającego. Ochrona interesu stron umowy to nie tylko ochrona interesów wykonawcy, lecz także zamawiającego, który jest dysponentem środków publicznych. Określenie maksymalnej wartości zmiany wynagrodzenia chroni zamawiającego, który działa na podstawie określonego budżetu, przed nadmiernym i niezaplanowanym wzrostem wynagrodzenia. Ponadto do umowy o zamówienie publiczne zastosowanie znajduje zasada swobody umów wyrażona w art. 3531 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. ‒ Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1610; ost.zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 1933), zgodnie z którą strony decydują o kształcie odpowiednich klauzul umownych, co w postępowaniu o udzielenie zamówienia oznacza uprawnienie podmiotu zamawiającego do określenia przyszłych postanowień umownych.

► Wyrok KIO z 22 sierpnia 2023 r., sygn. akt 2327/23

► Sentencja: „Zgodnie z art. 436 pkt 3 p.z.p. umowa zawiera postanowienia określające w szczególności łączną maksymalną wysokość kar umownych, których mogą dochodzić strony. W przepisach p.z.p. nie określono górnego limitu kar umownych, których może dochodzić zamawiający”.

► Stan faktyczny: Odwołujący się kwestionował wadliwe określenie przez zamawiającego łącznej wysokości kar umownych na poziomie wartości całego wynagrodzenia umownego, argumentując, że zamawiający, ustalając górny limit kar umownych, winien mieć na uwadze, iż wysokość kary umownej nie powinna prowadzić do nieuzasadnionego wzbogacenia się strony ją naliczającej.

KIO podzieliła zastrzeżenia odwołującego się, stwierdzając, że kary umowne nie mogą służyć wzbogacaniu się strony uprawnionej do ich naliczenia, lecz powinny spełniać przede wszystkim funkcję odszkodowawczą i dyscyplinującą. Zamawiający nie ma także swobodnego uprawnienia do określenia limitu kar umownych, który wypaczałby ich sens. Nie może ustalać kar umownych w sposób rażąco wygórowany w odniesieniu do wysokości wynagrodzenia lub ewentualnych zagrożeń związanych z uchybieniami wykonawcy. Kary powinny mieć charakter odczuwalny, ale nie w stopniu, który może powodować uznanie niecelowości wykonania zamówienia.

► Komentarz: Izba potwierdziła więc, że prawo zamawiającego do konstruowania postanowień umownych nie jest nieograniczone i tym samym nie może prowadzić do nadużycia jego pozycji. Zamawiający, określając w umowie górny limit kar umownych, powinien kierować się wielkością i specyfiką przedmiotu zamówienia oraz zasadą proporcjonalności i uczciwej konkurencji. W praktyce obrotu gospodarczego stosowany przez zamawiających maksymalny limit kar umownych wynosi od 10 do 30 proc. wartości umowy.

► Wyrok KIO z 8 maja 2023 r., sygn. akt KIO 1110/23

► Sentencja: „Zamawiający, formułując kryteria oceny ofert, ma prawo wskazywać na pożądane przez siebie rozwiązania techniczne, jeżeli rozwiązania te mogą prowadzić do pozyskania lepszego produktu”.

► Stan faktyczny: Zamawiający w ramach kryteriów oceny ofert przewidział dodatkowe punkty za zaoferowanie przedmiotu dostawy, w którym zastosowano określoną technologię. Odwołujący się, wnosząc odwołanie do KIO, wskazał, że takie kryterium nie gwarantuje uczciwej konkurencji i prowadzi do nieuzasadnionego charakterem zamówienia preferowania i promowania rozwiązań technicznych, które charakteryzują tylko jednego producenta elementów wyposażenia pociągów, oraz ma charakter eliminujący wobec innych producentów i ich produktów.

Izba oddaliła jednak odwołanie, stwierdzając, że kryterium oceny ofert ukształtowane przez zamawiającego jest uzasadnione jego potrzebami. Wprowadzanie takiego kryterium ma na celu zmotywowanie wykonawców do zastosowania pożądanego rozwiązania i podjęcia ryzyka związanego z zastosowaniem nowej technologii. Izba zaznaczyła także, że zamawiający, jako podmiot dysponujący środkami publicznymi, powinien nie tylko dbać o własne potrzeby, lecz także realizować cele zamówień publicznych, tj. wspierać rozwiązania innowacyjne i prośrodowiskowe. W ocenie izby zamawiający, formułując kryteria oceny ofert, ma prawo wskazywać na pożądane przez siebie rozwiązania techniczne, jeżeli rozwiązania te mogą prowadzić do pozyskania lepszego produktu. Ponadto zauważono, że kryterium to nie miało charakteru eliminacyjnego, gdyż wykonawcy oferujący odmienne rozwiązania techniczne mogli złożyć oferty w postępowaniu i musiały one zostać przyjęte przez zamawiającego. Izba zaznaczyła również, że kryterium to zostało określone na poziomie 5 punktów, co oznacza, że wartość ta nie jest na tyle znacząca, aby zasadniczo mogła wpłynąć na konkurencyjność.

► Komentarz: Celem każdego postępowania o udzielenie zamówienia jest spełnianie określonych potrzeb podmiotu zamawiającego, który podejmuje w sposób całkowicie subiektywny merytoryczne decyzje dotyczące dostaw, usług lub robót budowlanych. Przepisy p.z.p. nie ingerują w proces podejmowania takich decyzji, lecz określają jedynie procedurę cechującą się w głównej mierze zasadą przejrzystości. Oznacza to, że zamawiający jako gospodarz postępowania o udzielenie zamówienia decyduje o kształcie m.in. przedmiotu zamówienia oraz kryteriów oceny ofert – w taki sposób, by otrzymać jak najlepszy przedmiot (pod względem funkcjonalności, jakości itp.).

► Wyrok KIO z 3 marca 2023 r., sygn. akt KIO 425/23

► Sentencja: „Błędy w postępowaniu o marginalnym znaczeniu, niewpływające na możliwość zawarcia niepodlegającej unieważnieniu umowy, nie są wystarczającą podstawą do unieważnienia postępowania”.

► Stan faktyczny: W rozpoznawanej sprawie zamawiający dokonał zmiany specyfikacji warunków zamówienia poprzez zmianę w ilościach kursów realizowanych przez przyszłego wykonawcę. Zmiana ta polegała na zastąpieniu 10 kursów w dni robocze oraz 4 kursów w dni wolne na wyłącznie 8 kursów w dni robocze. Po złożeniu ofert zamawiający unieważnił postępowanie na podstawie art. 255 pkt 6 p.z.p., argumentując, że zmiana nie zawierała dokładnego opisu wskazującego na wprowadzone zmiany w zamówieniu oraz nie wskazywała wyraźnie, których rozdziałów i punktów dokumentów zamówienia dotyczy, co mogło doprowadzić do błędnego oszacowania ofert i braku możliwości ich porównania. Zakwestionował to odwołujący się, który wskazał, że nie zaszły przesłanki do unieważnienia postępowania, biorąc pod uwagę w szczególności to, iż rozliczenia pomiędzy stronami miały odbywać się za pomocą wozokilometrów.

Izba oceniła, że podstawą do unieważnienia postępowania z art. 255 pkt 6 p.z.p. jest obarczenie postępowania wadą, przez którą należy rozumieć wyłącznie takie uchybienia proceduralne, które nie mogą być skorygowane przez zamawiającego w toku postępowania poprzez unieważnienie lub powtórzenie nieprawidłowej czynności. Ponadto wada taka musi uniemożliwić zawarcie niepodlegającej unieważnieniu umowy w sprawie zamówienia publicznego. Tym samym błędy w postępowaniu o marginalnym znaczeniu, tak jak w niniejszej sprawie, pozostające bez wpływu na możliwość zawarcia niepodlegającej unieważnieniu umowy, nie są wystarczającą podstawą do unieważnienia postępowania. Ponadto izba uznała, że zamawiający dokonując czynności unieważnienia postępowania na ww. podstawie prawnej, zaniechał zupełnie wykazania ziszczenia się przesłanek, o których mowa w art. 255 pkt 6 p.z.p., uzasadnienie przekazane wykonawcom miało charakter lakoniczny, a zawarta w nim szczątkowa argumentacja nie była jasna.

► Komentarz: Izba podkreśliła, że każde postępowanie o udzielenie zamówienia powinno zmierzać do wyboru oferty najkorzystniejszej i udzielenia zamówienia. Jedynie szczególne okoliczności mogą stanowić podstawę do unieważnienia postępowania, zwłaszcza w sytuacji przesłanek ocennych. Zamawiający powinien więc z dużą ostrożnością podchodzić do zastosowania art. 255 pkt 6 p.z.p., który ma charakter wyjątkowy. Unieważnienie postępowania na tej podstawie może mieć miejsce jedynie po spełnieniu łącznie wszystkich wymienionych w przepisie przesłanek. Ponadto zamawiający zobowiązany jest w sposób jasny i wyczerpujący uzasadnić (wykazać) wystąpienie okoliczności faktycznych i prawnych powodujących unieważnienie postępowania.

► Wyrok KIO z 14 marca 2023 r., sygn. akt 539/2023

► Sentencja: „Dopuszczenie możliwości zlecenia całości zamówienia podwykonawcy w istocie prowadziłoby do zmiany wykonawcy i godziło w fundamentalne zasady udzielania zamówień publicznych”.

► Stan faktyczny: W treści oferty jeden z wykonawców biorących udział w postępowaniu na odbiór i zagospodarowanie odpadów wskazał, że cały zakres zamówienia dla części 1 i 2 powierzy podwykonawcom. Zakwestionował to odwołujący się, argumentując, że zgodnie z art. 462 ust. 1 p.z.p. nie jest możliwe powierzenie wykonania zamówienia w całości podwykonawcom.

Izba podzieliła twierdzenia odwołującego się i orzekła, że zgodnie z art. 462 ust. 1 p.z.p. wykonawca może powierzyć podwykonawcy wyłącznie część zamówienia. Ponadto izba zauważyła, że zamówienia udziela się wykonawcy wybranemu zgodnie z przepisami ustawy (art. 17 ust. 2 p.z.p.), a nie podwykonawcy. Tym samym dopuszczenie możliwości zlecenia całości zamówienia publicznego podwykonawcy w istocie prowadziłoby do zmiany wykonawcy i godziło w fundamentalne zasady udzielania zamówień publicznych. W tym stanie rzeczy oferta wykonawcy, który zaoferował wykonanie całości zamówienia z udziałem podwykonawców, powinna zostać odrzucona na podstawie art. 226 ust. 1 pkt 3 p.z.p.

► Komentarz: Powyższe orzeczenie KIO stanowi kontynuację jednej z dwóch linii orzeczniczych na tle rozbieżnych poglądów doktryny na temat realizacji zamówienia publicznego w całości przy pomocy podwykonawców. Zgodnie z art. 462 p.z.p. wykonawca ma prawo powierzyć wykonanie części zamówienia podwykonawcy, co można interpretować jako prawo do powierzenia jakiejkolwiek części zamówienia, a więc również wszystkich części. Takim sformułowaniem posługuje się dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/24/UE z 26 lutego 2014 r. w sprawie zamówień publicznych, uchylająca dyrektywę 2004/18/WE (Dz.Urz. UE z 2014 r. L 94, s. 65) w języku angielskim oraz języku francuskim. Powyższa ocena ww. przepisu (poprzednio art. 36a p.z.p. z 2004 r.) została dokonana również przez Urząd Zamówień Publicznych, który na pytanie, czy jest możliwe powierzenie przez wykonawcę realizacji całości zamówienia podwykonawcy lub podwykonawcom, udzielił następującej odpowiedzi: „Wykładni art. 36a ust. 1 p.z.p. należy dokonywać łącznie z art. 36a ust. 2 p.z.p. W drugim z ww. przepisów przewidziana została możliwość zastrzeżenia przez zamawiającego obowiązku osobistego wykonania przez wykonawcę niektórych części zamówienia. A zatem, w sytuacji, gdy zamawiający nie skorzysta z ww. uprawnienia, wykonawca będzie mógł powierzyć wykonanie całości zamówienia podwykonawcy lub podwykonawcom” (opinia prawna UZP „Podwykonawstwo – nowelizacja ustawy z 8 listopada 2013 r. o zmianie ustawy – Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1473; www.uzp.gov.pl). ©℗