Urzędy nagminnie nagrywają petentów. W ocenie UODO nie zawsze legalnie

Jednostki samorządu terytorialnego robią to bardzo chętnie i jeszcze się tym chwalą, tymczasem w większości przypadków nie mają do tego podstaw – uważa organ nadzoru. Ale czy jego radykalne podejście jest uzasadnione? Eksperci nie są aż tak kategoryczni

Ostrołęka, Gliwice, Łomianki, Tarnobrzeg, Pawłowice – co łączy te gminy i miasta? Urzędy tych JST należą do coraz szerszej rzeszy tych instytucji, które nagrywają rozmowy telefoniczne z interesantami. Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych (UODO) zainteresował się w końcu sprawą i wydał stanowisko na temat praktyki.

„W większości przypadków nie ma podstaw, by urzędy nagrywały rozmowy telefoniczne z interesantami. Dlatego powinny one jak najszybciej przeprowadzić kompleksową analizę swoich praktyk” – czytamy w stanowisku organu ochrony danych, które zamieszczono w Biuletynie UODO nr 11/11/2023 (to specjalny biuletyn, który UODO rozsyła do inspektorów ochrony danych osobowych). Stanowisko to pochodzi z odpowiedzi na pytanie jednego z inspektorów ochrony danych osobowych, który miał wątpliwości do praktyki nagrywania wszystkich rozmów, jakie kierowano do urzędu. Artykuł omawiający stanowisko opatrzono nagłówkiem „UODO sygnalizuje”. [stanowisko UODO]

Bez podstawy prawnej

Jak wyjaśniono w biuletynie, do wniosku, że urzędy nagrywają petentów nielegalnie, doprowadziła prezesa UODO analiza przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 2016/679 z 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (Dz.Urz. UE z 2016 r. L119, s. 1; dalej: RODO) w kontekście działalności administracji publicznej. Prezes UODO wskazał, że przetwarzanie danych osobowych przez podmioty publiczne odbywa się głównie w oparciu o art. 6 ust. 1 lit. c RODO, czyli o to, że jest to niezbędne do wypełnienia obowiązku prawnego ciążącego na administratorze. Drugą dominującą przesłanką jest art. 6 ust. 1 lit. e RODO, który stanowi, że legalne pozostaje przetwarzanie danych, gdy jest to niezbędne do wykonywania zadania realizowanego w interesie publicznym lub w ramach sprawowania władzy publicznej powierzonej administratorowi. „Obydwie przesłanki wskazują na niezbędność przetwarzania na ich podstawie. (…) A zatem przyjęcie podstawy przetwarzania w oparciu o przesłankę z art. 6 ust. 1 lit. c lub art. 6 ust. 1 lit. e RODO może nastąpić tylko w powiązaniu z właściwym przepisem prawa unijnego lub krajowego” – podkreśla prezes UODO.

Tymczasem, jak zauważa organ ochrony danych osobowych, obecnie nie ma w przepisach prawa procesowego, który uprawniałby organy do rejestrowania rozmów telefonicznych dla realizacji ich zadań czy też w ramach sprawowania władzy publicznej. „Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie uprawniają zatem do utrwalania załatwienia sprawy w formie nagrania rozmowy telefonicznej. A to oznacza, iż urząd przy pozyskiwaniu danych osobowych w związku z nagrywaniem rozmów telefonicznych nie mógłby powołać się na art. 6 ust. 1 lit. c lub e RODO” – wyjaśnia prezes UODO.

Zdaniem organu nadzoru podmioty publiczne nie mogą również powoływać się na art. 6 ust. 1 lit. f RODO, który pozwala na przetwarzanie danych, gdy jest to niezbędne do celów wynikających z prawnie uzasadnionych interesów realizowanych przez administratora. „Należy podkreślić, iż w tym przepisie znajduje się zastrzeżenie, iż podstawa prawna wskazana w lit. f nie ma zastosowania do przetwarzania, którego dokonują organy publiczne w ramach realizacji swoich zadań” – podkreśla prezes UODO.

Jednocześnie organ ochrony danych wskazuje, że przesłanką legalizującą nagrywanie rozmów telefonicznych nie może być zgoda petenta, gdyż relację na linii organ administracji publicznej – klient cechuje brak równowagi stron. Ponadto zazwyczaj osoba fizyczna nie ma alternatywy dla załatwienia sprawy w określonym urzędzie. W takiej sytuacji petent nie ma warunków pełnej dowolności w zakresie tego, czy chce wyrazić taką zgodę.

Kwestie pracownicze

Prezes UODO zwrócił ponadto uwagę, że nagrywanie przez urzędy rozmów telefonicznych jest nieuprawnione również w kontekście przepisów pracowniczych. Organ kwalifikuje nagrywanie jako formę monitoringu pracownika. Tymczasem zgodnie z art. 223 par. 4 ustawy z 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1465) prowadzenie monitoringu jest możliwe wyłącznie w ściśle określonych celach – takich jak weryfikacja, czy pracownik właściwie użytkuje udostępnione mu narzędzia pracy oraz czy realizuje obowiązki zgodnie z czasem pracy.

Zdaniem prezesa UODO nie można więc nagrywać pracowników, argumentując to tym, że chce się chronić ich interesy w kontekście osób dzwoniących, które kierują w stronę urzędników agresję słowną i groźby.

Urzędy: praktykujemy. Ale przemyślimy

Rozważania prezesa UODO nie stanowią rozważań o teoretycznych problemach. Okazuje się bowiem, że coraz więcej urzędów nagrywa klientów, którzy do nich telefonują. Co więcej: grono to cały czas się poszerza – np. od października br. system uruchomiono w Urzędzie Miasta w Tarnobrzegu.

– Tak, wszystkie rozmowy są nagrywane. Urzędnicy są ludźmi do bicia, różne sytuacje się zdarzają – argumentuje Monika Jakubiak-Rososzczuk, naczelniczka Wydziału Promocji i Komunikacji Społecznej w Urzędzie Miejskim w Łomiankach.

– W naszym urzędzie urzędzie nagrywane są wyłącznie rozmowy obsługiwane przez konsultantów w miejskim Contact Center w Biurze Obsługi Mieszkańców. Infolinię obsługują przeszkoleni konsultanci, a sama rozmowa jest poprzedzona informacją w systemie IVR (zapowiedzi głosowych), że rozmowa będzie nagrywana – wyjaśnia Andrzej Wojewódzki, sekretarz Urzędu Miasta Lublin.

Z kolei Wojciech Lis, rzecznik prasowy Urzędu Miasta Tarnobrzega, tłumaczy, że za niedawną decyzją o nagrywaniu rozmów przychodzących stoi kilka przesłanek. – Przede wszystkim celem było zapewnienie bezpieczeństwa i doskonalenie jakości obsługi interesantów oraz ochrona interesu prawnego osoby, której dane osobowe zarejestrowano w systemie nagrywania rozmów telefonicznych, zarówno osoby dzwoniącej do magistratu, jak i urzędników, a także prezydenta Tarnobrzega, na wypadek prawnej potrzeby wykazania faktów, dochodzenia lub obrony roszczeń, a także zabezpieczenia materiału dowodowego – mówi Lis. – Ponadto wpływ na decyzję o nagrywaniu rozmów miały coraz częstsze przypadki rozmów telefonicznych, podczas których kierowano groźby pod adresem urzędników bądź ich obrażano – dodaje nasz rozmówca.

Urzędnicy jako podstawę prawną swojego działania wskazują przede wszystkim cytowany już art. 6 ust. 1 lit. f RODO. Jako prawnie uzasadniony interes administratora przywołują konieczność dbałości o poziom bezpieczeństwa i jakości obsługi klientów, ochronę pracowników przed groźbami słownymi, bezpodstawnymi zarzutami o złej jakości obsługi czy też zarzutami co do nieterminowego załatwienia sprawy.

– Cele te stanowią nasz uzasadniony interes w nagrywaniu rozmów – przekonuje Wojciech Lis. – Dla nagrywania rozmów przyjęto przesłankę z art. 6 ust. 1 lit. f RODO. W związku z realizacją celów reklamacyjnych, w przypadku braku zadowolenia z obsługi, klient może zgłosić reklamację, wówczas nagrania umożliwią jej rozpatrzenie – dodaje Andrzej Wojewódzki z UM Lublin.

Przedstawiciele urzędów zgodnie twierdzą, że są zadowoleni z działania systemu. – Urzędnicy podkreślają, że od dnia wprowadzenia nagrywania rozmowy telefoniczne z interesantami stały się bardziej rzeczowe. Do dziś nie wpłynęły do nas żadne skargi dotyczące nagrywania rozmów. Kontakt telefoniczny z urzędem odbywa się w sposób normalny – argumentuje Wojciech Lis. Jednocześnie odpytywane przez nas urzędy zaznaczają, że w odpowiedzi na stanowisko prezesa UODO zamierzają raz jeszcze przeanalizować prawidłowość swojego działania. W tarnobrzeskim magistracie taka analiza prawna już się nawet rozpoczęła.

Prawnicy: nie rezygnujcie

Okazuje się, że wydając stanowisko, prezes UODO włożył kij w mrowisko. Niezależnie od tego, do jakich wniosków dojdą samorządowcy, prawnicy przestrzegają przed zbyt łatwym uleganiem presji prezesa UODO. Pytani przez nas eksperci mają bowiem bardziej liberalne podejście.

– Co do zasady, jeżeli osoba dzwoniąca zostanie poinformowana, że rozmowa jest rejestrowana, to nagrywanie należy uznać za dopuszczalne prawnie. Niejednokrotnie, dzwoniąc do różnych instytucji lub firm, słyszy się wstępną informację o nagrywaniu rozmowy, a jeśli dzwoniący nie wyraża na to zgody, powinien się rozłączyć – tak uważa adwokat Daniel Reck z Kancelarii Adwokackiej Duraj Reck i Partnerzy.

Najwięcej kontrowersji stanowisko prezesa UODO budzi w kontekście postępowań administracyjnych. Organ nadzoru co do zasady nie dopuszcza nagrywania rozmów telefonicznych również wtedy, gdy te są prowadzone w związku z prowadzonymi postępowaniami. Prezes UODO przyjmuje bowiem zawężającą interpretację art. 14 par. 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.).

Przepis ten stanowi, że sprawy mogą być załatwiane m.in. telefonicznie i wówczas treść oraz istotne motywy takiego załatwienia powinny być utrwalone w aktach sprawy w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji. Tyle że organ nadzoru arbitralnie przyjmuje, że protokół może mieć wyłącznie formę pisemną. I takiego pisemnego protokołu nie można zastąpić bezpośrednio nagraniem rozmowy. To z kolei powoduje, że nie ma uzasadnienia dla rejestrowania i dołączania do akt sprawy nagrania. A to, zdaniem ekspertów, błąd.

– Rozpatrując zagadnienie z samej tylko perspektywy ochrony danych osobowych, należy się zgodzić z prezesem UODO, że nagrywanie rozmów powinno być rozpatrywane w świetle indywidualnych okoliczności, w szczególności z uwzględnieniem istnienia podstawy przetwarzania. Natomiast jedną z podstaw przetwarzania jest uzasadniony interes administratora danych, którym może być dochodzenie lub obrona przed ewentualnymi roszczeniami – twierdzi Daniel Reck. ©℗

Dopuszczalne jest rejestrowanie rozmów z postępowań administracyjnych

Stanowisko prezesa UODO nie jest konsekwentne i zamiast porządkować wykładnię przepisów RODO, jeszcze bardziej komplikuje ich interpretację. Najważniejszą uwagą krytyczną jest niewystarczające przeanalizowanie przepisów k.p.a., które mogłyby znaleźć zastosowanie w opisywanym przypadku.

To zależy. Wydaje się, że w przypadku rozmów prowadzonych wyłącznie w celach informacyjnych nagrywanie nie powinno być stosowane. W odniesieniu zaś do rozmów związanych z postępowaniami administracyjnych dopuszczam taką możliwość i stosowałbym w tym przypadku odpowiednio art. 67 par. 1 k.p.a., odnoszący się do protokołowania czynności lub ich utrwalania w inny sposób.

Po pierwsze, przepisy nie zawierają definicji legalnej pojęcia protokołu. Artykuł 67 par. 1 k.p.a. wskazuje jedynie, że organ administracji publicznej sporządza zwięzły protokół z każdej czynności postępowania, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, chyba że czynność została w inny sposób utrwalona na piśmie. Treść art. 67 par. 1 k.p.a. jest bardzo pojemna i nie wskazuje postaci, w jakiej protokół powinien być sporządzony. Tymczasem zgodnie z rozumieniem językowym protokół to dokument będący sprawozdaniem z przebiegu czynności urzędowych. A dokumentem, tyle że elektronicznym, jest również nagranie. Jednocześnie według mojej wiedzy nie ma żadnego przepisu, który zakazywałby tego, aby protokołem z przeprowadzonej rozmowy telefonicznej było jej nagranie, które przecież najpełniej odzwierciedla jej treść. Uważam zatem argumentację prezesa UODO w tym zakresie za nietrafną.

Brak podpisu wskazanego w art. 68 par. 2 k.p.a. można uzasadnić formą zarejestrowanej konwersacji w postaci pliku audio, a nie tekstowym i odmiejscowionym charakterem czynności. Oczywiście uczestnicy rozmowy telefonicznej, która jest rejestrowana w ramach postępowania administracyjnego, powinni w jej trakcie być o tym fakcie przejrzyście poinformowani. Ponadto strona powinna mieć możliwość wglądu do nagrania na podstawie art. 73 k.p.a.

Jak wskazałem, wykładnia celowościowa przywołanych przepisów k.p.a. już teraz pozwala wyprowadzić prawo organu do rejestrowania rozmów na potrzeby prowadzonych postępowań administracyjnych. Jednocześnie, aby uniknąć wątpliwości interpretacyjnych, można by odświeżyć przepisy k.p.a. w części dotyczącej protokołów. Zresztą w zakończonej IX kadencji Sejmu rząd procedował projekt zmian w k.p.a. (druk RCL nr UD439). Przewidywał on dodanie do art. 67 k.p.a. par. 3, który wprost wskazywałby, że każda czynność postępowania wymagająca sporządzenia protokołu mogłaby być utrwalana za pomocą urządzenia rejestrującego dźwięk albo obraz i dźwięk, o czym należałoby przed uruchomieniem urządzenia uprzedzić osoby uczestniczące w czynności. Zmiana ta jest oczekiwana, ponieważ brzmienie art. 67 k.p.a., które nie zmieniło się znacząco od 1960 r., jest w sposób oczywisty anachroniczne.

Z pewnością nagranie rozmowy telefonicznej przeprowadzonej w ramach postępowania administracyjnego stanowi dowód w rozumieniu art. 75 k.p.a.

W momencie, gdy dochodzi do popełnienia czynu zabronionego, a takim jest znieważenie funkcjonariusza publicznego, to można rejestrować rozmowę jako dowód tego czynu. W tej sytuacji powinniśmy dążyć do tego, żeby urzędnik miał wpływ na funkcjonowanie systemu nagrywającego. Powinno więc stosować się system IVR (Interactive Voice Response), który umożliwiałby urzędnikowi uczestniczącemu w rozmowie uruchamianie nagrywania, gdyby w czasie połączenia doszło do zachowania klienta noszącego znamiona czynu zabronionego. Natomiast prewencyjne nagrywanie wszystkich rozmów, tylko dlatego że funkcjonalność systemu jest ograniczona, nie jest uzasadniona. I w tym zakresie zgadzam się z prezesem UODO. ©℗