Rada uchwala pomoc rzeczową dla powiatu, ale kształt umowy to domena zarządu

Na ostatniej sesji rady gminy podjęto uchwałę w sprawie przekazania przez gminę pomocy rzeczowej dla powiatu polegającej na sfinansowaniu dokumentacji projektowej przebudowy ulicy. Elementem uchwały jest wzór umowy, którą mają podpisać wójt z zarządem powiatu. Regionalna izba obrachunkowa kwestionuje takie rozwiązanie. Czy popełniono błąd przy konstrukcji uchwały?

Nie ma wątpliwości co do tego, że z budżetu samorządowego może zostać udzielona pomoc rzeczowa dla powiatu, a podstawą jej przyznania jest umowa. Regulacje prawne umożliwiające przyznawanie takiej pomocy zawarto w ustawie o finansach publicznych (dalej: u.f.p.). W art. 216 ust. 2 pkt 5 u.f.p. postanowiono, że wydatki budżetu jednostki samorządu terytorialnego są przeznaczone na realizację zadań określonych w odrębnych przepisach, a w szczególności na pomoc rzeczową lub finansową dla innych JST, określoną odrębną uchwałą przez organ stanowiący JST. Z kolei z art. 220 u.f.p. wynika, że z budżetu JST może zostać udzielona innym JST pomoc finansowa w formie dotacji celowej lub pomoc rzeczowa. Podstawą do udzielenia pomocy jest umowa.

Zakres

Z powyższymi przepisami w funkcjonalnym związku pozostają przepisy ustaw samorządowych. W opisanej sytuacji chodzi o przepisy ujęte w ustawie o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.). W art. 10 u.s.g. postanowiono m.in., że wykonywanie zadań publicznych może być realizowane w drodze współdziałania między JST. Ponadto gminy, związki międzygminne oraz stowarzyszenia JST mogą sobie wzajemnie bądź innym JST udzielać pomocy, w tym finansowej.

Na marginesie warto wspomnieć, że zakresem pomocy rzeczowej mogą być objęte zróżnicowane zadania. Trafnie określono to w komentarzu do art. 10 u.s.g. (P. Drembkowski, P.J. Suwaj [red.], „Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz”, Warszawa 2023): „Podkreślenia wymaga fakt, że pomoc rzeczowa może być udzielana na dowolny cel, niemniej uchwała organu administracji publicznej powinna konkretnie wskazywać przeznaczenie i cel udzielenia pomocy. Należy jednocześnie wskazać, że udzielenie pomocy w formie rzeczowej może obejmować zarówno zakup środków rzeczowych (np. materiałów budowlanych), jak i przeprowadzenie określonej procedury (np. wybór wykonawcy przy zastosowaniu procedury dotyczącej zamówień publicznych), uzyskanie stosownych pozwoleń na wykonanie określonych robót (np. budowlanych), wykonanie określonych robót budowlanych, nadzór nad wykonaniem tych robót, sfinansowanie wykonania tychże robót przez jednostkę udzielającą «pomocy rzeczowej»”.

Kto przygotowuje wzór

Powyższe przepisy dają podstawy do przyjęcia przez organ stanowiący JST uchwały w sprawie pomocy rzeczowej. Nie oznacza to jednak, że w tej uchwale wspomniany organ może ujmować zapisy o dowolnej treści. Zwróciło na to uwagę – w uchwale nr 24.362.2023 z 10 października 2023 r. (https://warszawa.rio.gov.pl) – Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie, które weryfikowało legalność uchwały rady miejskiej jednego z mazowieckich miast w sprawie udzielenia pomocy rzeczowej dla województwa. W analizowanej uchwale rada zawarła przepis o treści: „Szczegółowe warunki udzielenia pomocy rzeczowej oraz przeznaczenie i zasady rozliczenia środków określone zostaną w umowie zawartej pomiędzy Miastem (…) a Województwem (…) , której wzór stanowi załącznik do niniejszej uchwały, oraz w kolejnych umowach precyzujących prawa i obowiązki Gminy (…) i Województwa (…)”.

Organ nadzoru zwrócił uwagę, że regulacje prawne nie dają organowi stanowiącemu uprawnienia do określenia wzoru umowy czy też jej elementów bądź nakładania na organ wykonawczy obowiązku zawierania kolejnych umów, w tym przypadku precyzujących prawa i obowiązki gminy. Przypomniał przy tym regulacje związane z kompetencjami organu wykonawczego rady gminy. Z art. 30 u.s.g. wynika, że organ wykonawczy wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Ponadto do wójta gminy należy określanie sposobu wykonywania uchwał. RIO podkreśliła, że zawieranie umów należy do kompetencji organu wykonawczego, a określenie sposobu wykonania uchwały jest pierwszym elementem jej wykonania. W efekcie organ nadzoru wskazał, że doszło do istotnego naruszenia przez radę miejską kompetencji organu wykonawczego określonej art. 30 ust. 2 pkt 2 u.s.g. Izba powołała się w argumentacji również na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 września 2021 r. (sygn. akt III OSK 2519/21), w którym m.in. zaakcentowano: „To, że radzie gminy przysługuje domniemanie kompetencji (należą do niej wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej), nie oznacza, że może ona wkraczać w kompetencje wykonawcze przypisane art. 30 u.s.g. właśnie organowi wykonawczemu”. Zdaniem RIO rada miejska może regulować tylko sprawy wynikające z przepisów prawnych, w których ustawodawca przyznał jej do tego wyraźne kompetencje. Organ samorządu terytorialnego wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia.

By podsumować, wzór umowy w sprawie pomocy rzeczowej nie może być elementem uchwały organu stanowiącego JST. Umowa jest domeną organu wykonawczego i to on kształtuje jej zakres przedmiotowy. W tych okolicznościach RIO zasadnie kwestionuje zawarcie w uchwale rady gminy wzorca umowy w sprawie pomocy rzeczowej. ©℗