Jak oceniać zgodność lokalizacji inwestycji z planem miejscowym, gdy zmieniła się ustawa

Gmina ma dokonać oceny zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej. Mamy dylemat, bo niektóre ustalenia tego planu (uchwalonego w 1998 r.) są niezgodne z przepisami ustawy o ochronie przyrody, która weszła w życie wiele lat później (w 2004 r.). Czy wobec tego wójt powinien dokonać oceny z pominięciem tych ustaleń planu, które są sprzeczne z później przyjętym, ale hierarchicznie ważniejszym aktem prawa?

Tak. Jeżeli po zmianie prawa miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (MPZP) nie został zaktualizowany (zmieniony), w wyniku czego powstał stan sprzeczności jego zapisów z przepisami ustawy, to rozwiązaniem służącym do eliminacji tych niezgodności jest stosowanie nowych regulacji ustawowych jako regulacji prawnych wyższego rzędu. Nie ma bowiem możliwości zastosowania sankcji nieważności wobec miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w szczególności na skutek wniesienia stosownej skargi, por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 809/21).

Sąd potwierdza

Takie stanowisko jest prezentowane w orzecznictwie, którego przykładem jest wyrok NSA z 20 lipca 2023 r. (sygn. akt III OSK 2555/21). W stanie faktycznym będącym osnową tego orzeczenia burmistrz odmówił uzgodnienia warunków środowiskowych (inwestycja miała być prowadzona na obszarze dwóch gmin) z tego powodu, że MPZP zabraniał lokalizacji wszelkich inwestycji przemysłowych w Obszarze Chronionego Krajobrazu Rzeki N. Inwestor prezentował zaś pogląd, że na skutek zmiany przepisów o ochronie przyrody i aktu tworzącego obszar chronionego krajobrazu zakaz ustanowiony w planie jest niezgodny z przepisami prawa. Jego zdaniem nie przewiduje takiego zakazu obecna uchwała sejmiku województwa pomorskiego w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim, precyzująca, które z ustawowych zakazów zostały ustanowione na tym obszarze. W związku z tym organy winny były odmówić stosowania MPZP w części związanej z zakazami dotyczącymi obszaru chronionego krajobrazu, które nie mają pokrycia w obowiązującej uchwale i ustawie.

Hierarchiczność źródeł prawa

Stanowiska tego nie podzieliło samorządowe kolegium odwoławcze, a następnie wojewódzki sąd administracyjny. NSA uchylił jednak wyrok sądu I instancji, przekazując mu sprawę do ponownego rozpoznania. NSA ocenił, że błędne było przyjęcie przez WSA, że nie ma podstaw do weryfikacji zgodności z prawem (a w szczególności z ustawą) ustaleń MPZP w postępowaniu wywołanym wnioskiem o ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla wskazanego przedsięwzięcia, a więc w sprawie indywidualnej, z postanowieniami aktów prawnych, które m.in. zgodnie z art. 87 Konstytucji RP są aktami prawnymi hierarchicznie wyższego rzędu, uchwalonymi w późniejszym terminie. NSA wyjaśnił, że hierarchiczność źródeł prawa przyjęta przez Konstytucję RP nakłada zarówno na organy, jak i na sądy rozpatrujące indywidualne sprawy w przypadku stosowania przepisów rangi podustawowej obowiązek kontroli ich legalności, zgodności z Konstytucją RP i ustawami. Hierarchiczna budowa systemu źródeł prawa obliguje do przyjęcia dyrektywy interpretacyjnej, w myśl której w razie kolizji między normami prawnymi przepisy prawa zawarte w akcie wyższego rzędu stosuje się przed przepisami prawa zawartymi w akcie niższego rzędu. Hierarchiczność źródeł prawa wyklucza możliwość stosowania norm hierarchicznie niższych regulujących te same kwestie w sposób odmienny. W sprawie należało więc dokonać zbadania zgodności MPZP z następczo uchwalonymi aktami wyższego rzędu, w szczególności ustawą.

Z tym poglądem należy się zgodzić. Organy gminy stanowiące prawo miejscowe, w tym plany zagospodarowania przestrzennego, związane są zasadą praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, co oznacza, że mają obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa. Wraz ze zmianą przepisów ustaw akty stanowione przez gminę powinny ulegać odpowiednim zmianom, stosownie do art. 33 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl którego, jeżeli w wyniku zmiany ustaw zachodzi konieczność zmiany planu ogólnego lub planu miejscowego, czynności, o których mowa w art. 13i, 17, 27b, wykonuje się odpowiednio w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Należy przyjmować, że w przypadku gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie został zaktualizowany w trybie tego przepisu, w wyniku czego powstał stan sprzeczności zapisów planu miejscowego z przepisami ustawy, które weszły w życie w okresie późniejszym niż data uchwalenia planu, instrumentem służącym do eliminacji tych niezgodności jest stosowanie nowych regulacji ustawowych jako regulacji prawnych wyższego rzędu. Warto bowiem pamiętać, że w orzecznictwie utrwaliła się linia orzecznicza głosząca o braku możliwości zastosowania w takiej sytuacji sankcji nieważności wobec MPZP, który nie spełnia wymagań określonych w ustawie, która weszła w życie po jego uchwaleniu. Rozwiązaniem w takich sytuacjach jest stosowanie, zgodnie z hierarchiczną budową systemu źródeł prawa, nowych regulacji wyższego rzędu, czemu dał wyraz NSA w ww. wyroku z 20 lipca 2023 r. ©℗