NIK o nieprawidłowościach w spółkach komunalnych na terenie województwa lubelskiego

Najwyższa Izba Kontroli 21 lipca opublikowała wyniki kontroli przeprowadzonej w ośmiu spółkach komunalnych na terenie województwa lubelskiego. Z ustaleń wynika, że w sześciu z nich „wystąpiły istotne nieprawidłowości w zakresie ustalania i wypłacania wynagrodzeń członków zarządów lub rad nadzorczych w latach 2018–2022”. W konsekwencji doszło do znaczącego zawyżenia pensji – łącznie o 793 tys. zł.

Kwota nie jest więc błaha. Jak mogło do tego dojść? Czy przepisy dotyczące zasad wynagradzania członków zarządu i rad nadzorczych w spółkach komunalnych w niektórych miastach na Lubelszczyźnie się „nie przyjęły”?

Trudno uwierzyć, że w Zamościu, Świdniku, Kraśniku, Lubartowie czy Łęcznej prawnicy obsługujący gminy czy spółki komunalne nie potrafią przeczytać przepisów ze zrozumieniem, nawet jeżeli są one pisane „językiem dla zwykłego człowieka nie do rozgryzienia”, co trafnie zauważył Jan Cipiur w opublikowanym w dodatku do DGP artykule „Plaga jedenasta: język prawa” (DGP nr 142/2023, dodatek „Prawnik”).

Pracownicy stali się menedżerami

W 2016 r. zdecydowano o istotnej zmianie zasad wynagradzania w spółkach z udziałem jednostek samorządu terytorialnego i Skarbu Państwa. Uchwalona 9 czerwca 2016 r. ustawa o zasadach kształtowania wynagrodzeń osób kierujących niektórymi spółkami (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1907; dalej: ustawa o kształtowaniu wynagrodzeń), czyli tzw. nowa ustawa kominowa, weszła w życie trzy miesiące później. Zarządzający spółkami przestali być pracownikami, a stali się menedżerami świadczącymi usługi zarządzania na podstawie kontraktów menedżerskich.

Ich wynagrodzenia, dotychczas w dużej mierze stałe, zostały w dużej części uzależnione od realizacji celów zarządczych. Możliwy udział w pensji tzw. wynagrodzenia zmiennego (jako efekt realizacji wyznaczonych celów) wzrósł. Wprowadzono system kategoryzacji spółek i ustalono maksymalne poziomy wynagrodzenia.

Pozornie same plusy

Wszystko to wydaje się nie budzić wątpliwości. Jednak diabeł, jak zwykle, tkwi w szczegółach. Maksymalny poziom wynagrodzeń – zarówno członków zarządu, jak i rady nadzorczej – został określony jako odpowiednia wielokrotność zdefiniowanej w ustawie podstawy wymiaru. Należy przez nią rozumieć „wysokość przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w sektorze przedsiębiorstw bez wypłat nagród z zysku w czwartym kwartale roku poprzedniego, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego” (art. 1 ust. 3 pkt 11 ustawy o kształtowaniu wynagrodzeń).

Znowu można tylko przyklasnąć. Bez konieczności ingerencji ustawodawcy wynagrodzenia menedżerów i członków rad nadzorczych miały się zmieniać, a w praktyce – rosnąć w sposób kontrolowany. I podążać za wzrostem płac pracowników. Racjonalne stanowienie prawa! Niezależnie od zarzutów, które były formułowane wobec tych przepisów, nowa ustawa porządkowała część problemów i eliminowała niektóre nieprawidłowości. Wprowadzenie jej i stosowanie nie powinno było nastręczać problemów i trudności. Co się zatem stało?

Skomplikowane losy przepisów

Pod koniec 2017 r. rząd przestraszył się skutków waloryzacji i zwiększania wynagrodzeń w spółkach z udziałem Skarbu Państwa. Postanowiono zamrozić ich wzrost, podobnie jak później w wielu innych instytucjach.

Zmiany przepisów dokonano w sposób najgorszy z możliwych. W tzw. ustawie okołobudżetowej (ustawie z 8 grudnia 2017 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy bud żetowej na rok 2018; Dz.U. z 2017 r. poz. 2371 ze zm.) wprowadzono przepis szczególny w brzmieniu: „W roku 2018 podstawę wymiaru, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 11 ustawy z 9 czerwca 2016 r. o zasadach kształtowania wynagrodzeń osób kierujących niektórymi spółkami (Dz.U. z 2020 r. poz. 1907), stanowi przeciętne miesięczne wynagrodzenie w sektorze przedsiębiorstw bez wypłat nagród z zysku w czwartym kwartale 2016 r.” (art. 28 ustawy okołobudżetowej).

W konsekwencji, bez dokonywania zmiany przepisów ustawy o zasadach kształtowania wynagrodzeń osób kierujących niektórymi spółkami, ustawodawca zamroził wzrost wynagrodzeń w spółkach z udziałem jednostek samorządu terytorialnego. Rozwiązanie to było powtarzane później co roku i znalazło się także w przepisach tzw. ustawy okołobudżetowej na rok 2023. Co więcej, zastosowany w 2017 r. model dokonywania zamrożenia wynagrodzeń objął w kolejnych latach sędziów, w tym Trybunału Konstytucyjnego, i prokuratorów. W ten sam sposób zmieniono też np. wysokość odpisu na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych dla nauczycieli, ustalając, że do określenia jego wysokości stosuje się kwotę bazową obowiązującą 1 stycznia 2019 r.

Zmiany dobrze ukryte

Bez dokonywania zmiany przepisów ustawy o zasadach kształtowania wynagrodzeń osób kierujących niektórymi spółkami, wprowadzając jedynie regulacje w innej ustawie, która na dokładkę nie ma zastosowania ani do spółek z udziałem Skarbu Państwa, ani do tych z udziałem jednostek samorządu terytorialnego (nie są one przecież finansowane z budżetu państwa i pozostają od niego niezależne) dokonano istotnej zmiany. Jej nieprzestrzeganie zarzuca dziś Najwyższa Izba Kontroli spółkom komunalnym i gminom z Lubelszczyzny.

Czy nieprawidłowości w stosowaniu prawa powinny je obciążać? Czy, dochowując należytej staranności, przedstawiciele tych spółek mieli możliwość dowiedzieć się o tej modyfikacji? Pewnie gdyby na bieżąco czytali „Gazetę Prawną” albo inną specjalistyczną prasę, łatwiej ustrzegliby się pomyłki. Sama o tej istotnej przecież zmianie dowiedziałam się przypadkiem w drugiej połowie stycznia 2018 r. i tylko dzięki przytomności umysłu oraz szybkości działania osób działających w podmiotach, z którymi współpracowałam, udało się nie naruszyć przepisów i nie dokonać wypłaty wynagrodzeń w zawyżonej wysokości.

Tylko czy w taki sposób wolno stanowić prawo? Czy można je tak zmieniać? Czy zarządy i rady nadzorcze lubelskich spółek komunalnych nie powinny rachunku na kwotę, która ma podlegać zwrotowi, przesłać posłom, senatorom i prezydentowi? Dlaczego Najwyższa Izba Kontroli nie identyfikuje źródła nieprawidłowości?

Można? Można

Te pytania są tym bardziej zasadne, że np. w przypadku ustawy o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych ustawodawca zastosował inny sposób działania. W tych samych ustawach okołobudżetowych (np. ustawie na rok 2023) wprowadził artykuł zmieniający ustawę o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych. Ustalił, że po art. 5k dodaje się art. 5l w brzmieniu: „W roku 2023 przez przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej, o którym mowa w art. 5 ust. 2, należy rozumieć przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej w drugim półroczu 2019 r. ogłoszone przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie art. 5 ust. 7”.

Dlaczego nie zastosowano tego samego modelu w przypadku zmiany wysokości wynagrodzeń w spółkach? Czy była jakaś racjonalna przeszkoda uniemożliwiająca dokonanie przepisami ustawy okołobudżetowej zmiany w ustawie właściwej poprzez wprowadzenie do niej np. art. 1a w brzmieniu: „W roku 2023 podstawę wymiaru, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 11 stanowi przeciętne miesięczne wynagrodzenie w sektorze przedsiębiorstw bez wypłat nagród z zysku w czwartym kwartale 2016 r.”? Załatwienie tego w taki sposób pozwoliłoby uniknąć błędów i pomyłek. Zdecydowano się jednak na wariant mętnej wody. Kto zauważył zmianę i potem sprawdzał, czy w kolejnym roku nie zastosowano tego samego mechanizmu, dziś może czuć się bezpieczny.

Gdzie powinien trafić rachunek

Nie mam pretensji do autora projektu ustawy okołobudżetowej na rok 2018. Poszedł na łatwiznę, ale pewnie musiał wymyślić rozwiązanie politycznego problemu w pośpiechu. Potem jednak, w kolejnych latach, kontynuował ten sposób działania, mimo że raczej już doskonale zdawał sobie sprawę z tego, że zmiana wprowadzana w taki sposób może nie zostać zauważona przez wszystkich, do których odnoszą się te przepisy.

Zaakceptowało to 561 osób (posłowie, senatorowie i prezydent), które później, na różnych etapach zmian legislacyjnych, powinny były zweryfikować te przepisy w roku 2017, a także w każdym kolejnym. I nie pozwolić na stanowienie prawa w sposób, który utrudnia, a może nawet wręcz uniemożliwia jego przestrzeganie.

Wszyscy oni powinni otrzymać rachunek. Wypadnie nie tak dużo – tylko po 1413,55 zł na osobę. Chociaż uczciwiej byłoby rozdzielić tę kwotę na więcej osób, bo przecież w stanowieniu tego prawa udział brali posłowie i senatorowie dwóch kadencji. A może rachunek należy wystawić tylko tym, którzy głosowali „za”? Bo to oni wprowadzili zmiany prawa, o których można się dowiedzieć tylko przypadkiem. ©℗