Umowa z bankiem na obsługę gminy nie powinna obejmować instytucji kultury

RIO zarzuciła naszej gminie wadliwe organizowanie obsługi bankowej. Z jednej strony nasza umowa z bankiem obejmuje bowiem gminne instytucje kultury (np. bibliotekę), a z drugiej strony – nie obejmuje jednostek budżetowych, np. gminnego ośrodka pomocy społecznej. Czy faktycznie popełniamy błąd?

Analizę zacznijmy od omówienia statusu prawnego jednostek organizacyjnych gminy – jest on bowiem pod względem prawnym zróżnicowany. I tak prawne podstawy funkcjonowania jednostek budżetowych zawarto w ustawie o finansach publicznych (dalej: u.f.p.). Zgodnie z art. 11 z ust. 1 u.f.p. jednostkami budżetowymi są jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych nieposiadające osobowości prawnej, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek odpowiednio dochodów budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego. W ust. 2 postanowiono zaś, że jednostka budżetowa działa na podstawie statutu określającego w szczególności jej nazwę, siedzibę i przedmiot działalności. Ponadto, zgodnie z ust. 3, podstawą gospodarki finansowej jednostki budżetowej jest plan dochodów i wydatków zwany „planem finansowym jednostki budżetowej”.

Samodzielne jednostki

Natomiast inne przepisy regulują status prawny instytucji kultury: w tym zakresie właściwe są przepisy ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (u.o.p.d.k.). Jednostki te są prawnie samodzielne i niezależne od macierzystego samorządu. W art. 27 u.o.p.d.k. podano, że instytucja kultury gospodaruje samodzielnie przydzieloną i nabytą częścią mienia oraz prowadzi samodzielną gospodarkę w ramach posiadanych środków, kierując się zasadami efektywności ich wykorzystania. Instytucja kultury może zbywać środki trwałe. Przy zbywaniu środków trwałych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące przedsiębiorstw państwowych.

Podstawą gospodarki finansowej instytucji kultury jest plan finansowy ustalony przez dyrektora z zachowaniem wysokości dotacji organizatora. Instytucja kultury sporządza plan finansowy zgodnie z przepisami ustawy o finansach publicznych. Z kolei w art. 28 u.o.p.d.k. dookreślono, że przychodami instytucji kultury są przychody z prowadzonej działalności, w tym ze sprzedaży składników majątku ruchomego, przychody z najmu i dzierżawy składników majątkowych, dotacje podmiotowe i celowe z budżetu państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, środki otrzymane od osób fizycznych i prawnych oraz z innych źródeł (ust. 2). Ponadto organizator przekazuje instytucji kultury środki finansowe w formie dotacji:

1) podmiotowej na dofinansowanie działalności bieżącej w zakresie realizowanych zadań statutowych, w tym na utrzymanie i remonty obiektów;

2) celowej na finansowanie lub dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji;

3) celowej na realizację wskazanych zadań i programów (ust. 3).

Samodzielność finansowa instytucji kultury była również podkreślana w orzecznictwie nadzorczym regionalnych izb obrachunkowych, gdzie podawano, że w szczególności instytucja kultury gospodaruje samodzielnie przydzieloną i nabytą częściami mienia oraz prowadzi samodzielną gospodarkę w ramach posiadanych środków. Uprawnienie instytucji kultury przez wójta do zaciągania zobowiązań z tytułu umów, których realizacja w roku budżetowym i w latach następnych jest niezbędna do zapewnienia ciągłości działania jednostki, ingeruje w samodzielność instytucji kultury i nie znajduje podstaw prawnych (por. uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie z 6 listopada 2012 r., nr XXII/5145/2012).

Oddzielne umowy

W kontekście poruszonej problematyki na szczególną uwagę zasługuje też art. 264 ust. 1–2 u.f.p. który mówi, że bankową obsługę budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykonuje bank wybrany na zasadach określonych w przepisach o zamówieniach publicznych. Ponadto zasady wykonywania obsługi bankowej określa umowa zawarta między zarządem jednostki samorządu terytorialnego a bankiem. Na tę kwestię zwrócono uwagę w wystąpieniu pokontrolnym Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach z 27 czerwca 2023 r. (znak WK-610/10/4/23) . Izba zarzuciła kontrolowanej JST, że „w latach 2019–2023 nieprawidłowo zorganizowano bankową obsługę budżetu Gminy. Zdaniem RIO nieprawidłowość polegała na zaniechaniu objęcia umowami bankowymi jednostki budżetowej, tj. Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w (…) oraz objęciu tymi umowami obsługi bankowej instytucji kultury Gminy (…), tj. Gminnej Biblioteki Publicznej w (….)”. RIO stwierdziła, że bankowa obsługa budżetu gminy wykonywana przez bank powinna dotyczyć budżetu JST i wszystkich objętych budżetem samorządowych jednostek organizacyjnych. Z kolei samorządowe instytucje kultury nie są objęte budżetem gminy i mają odrębną osobowość prawną, wobec czego powinny samodzielnie zawrzeć umowy z bankiem (tj. bez udziału gminy). Dlatego w ramach wniosku pokontrolnego nakazano, aby zapewnić bankową obsługę budżetu gminy zgodnie z wymogami art. 264 ust. 1 i ust. 2 u.f.p.

Podsumowując: umowa z bankiem na obsługę gminy powinna obejmować te jednostki budżetowe, które nie są prawnie samodzielne, ale należy pominąć jednostki organizacyjne samodzielne prawnie, czyli instytucje kultury. ©℗