Zgodnie z art. 83f ust. 1 pkt 3 b ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1336; dalej: u.o.p.) „nie ma obowiązku uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów, jeśli usunięcie następuje w celu przywrócenia gruntów nieużytkowanych do użytkowania rolniczego”. Ten enigmatyczny przepis budzi mnóstwo wątpliwości w praktyce. Miewają je nie tylko osoby, które z powołaniem się na niego zamierzają drzewa wyciąć, lecz także urzędnicy, którzy na skutek np. donosu sąsiada prowadzą postępowanie w sprawie wymierzenia kary za nielegalną wycinkę. Wskazujemy zatem, jak ten przepis interpretują obecnie eksperci i sądy.

rozwiń ›

Artykuł 83f ust. 1 pkt 3 u.o.p. stanowi wyjątek od zasady, iż obowiązkowe jest uzyskiwanie zezwoleń na wycinkę drzew i krzewów. Mówiąc w uproszczeniu, regulacja ta ma dotyczyć przypadków, gdy grunt był użytkowany rolniczo, następnie przez kilka, kilkanaście lat pozostawał nieużytkowany i porósł w tym czasie drzewami lub krzewami, a następnie jego posiadacz zamierza usunąć zadrzewienia i zakrzewienia, by ponownie użytkować go rolniczo.

Rodzaj zadrzewień

Pierwsze pytanie, jakie się pojawia: czy istotna jest liczba drzew? Otóż ani liczba, ani wiek, ani gatunek usuwanych drzew nie ma znaczenia. Przytoczony przepis wyłączający obowiązek uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów w celu przywrócenia gruntów nieużytkowanych do użytkowania rolniczego odnosi się do wszelkich drzew, niezależnie od ich obwodów, wieku czy gatunku. Skoro brak jest wymogu uzyskania zezwolenia, to nie uiszcza się również opłat za wycinkę (art. 86 ust. 1 pkt 1 u.o.p.).

Nie tylko rolnicy

Warto zauważyć, że analizowany przepis nie zawęża kręgu podmiotów, które mogą z niego skorzystać, wyłącznie do rolników indywidualnych czy osób fizycznych – mimo iż celem przyświecającym ustawodawcy przy wprowadzeniu tej regulacji było, by to rolnicy nie obawiali się nabywać gruntów rolnych zadrzewionych od Agencji Nieruchomości Rolnych/Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa, nawet jeśli grunty te byłyby porośnięte drzewami o znacznych obwodach. Wynika to z uzasadnienia do projektu nowelizacji przepisów w tym zakresie. Istota regulacji miała tkwić w tym, by rolnicy nie musieli liczyć się z opłatami za usunięcie drzew, jeśli po nabyciu gruntów będą chcieli przywrócić je do rolniczego użytkowania. Z przyjętego brzmienia tego przepisu wynika natomiast, że z jego dobrodziejstwa może skorzystać każdy (również np. spółka prawa handlowego), jeśli tylko usuwa drzewa lub krzewy w celu przywrócenia gruntów nieużytkowanych do użytkowania rolniczego. Co istotne, przepis ten nie odnosi się wyłącznie do właścicieli nieruchomości – dlatego wydaje się, że z dobrodziejstwa tego przepisu mogliby za zgodą właścicieli nieruchomości korzystać również posiadacze, np. dzierżawcy.

Słowo klucz

Trzeba zwrócić uwagę na użyte w analizowanym przepisie pojęcie przywrócenia. Krzysztof Gruszecki wskazuje, że przywrócenie nieużytkowanych gruntów do użytkowania rolniczego powinno znajdować potwierdzenie w ewidencji gruntów, by usuwający drzewa lub krzewy byli zwolnieni z obowiązku uzyskania zezwolenia (K. Gruszecki, „Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz”, komentarz do art. 83f, LEX, 2017). Zgadzając się z tą tezą, wypada dodać, że wobec użycia w analizowanym przepisie słowa „przywrócenie”, kluczowe znaczenie ma okoliczność, czy grunt, na którym ma mieć miejsce wycinka, był już kiedyś, w przeszłości, użytkowany rolniczo (otwarte pozostaje pytanie, w jak odległej przeszłości). Co więcej, musi to być grunt w dacie wycinki nieużytkowany rolniczo. Będzie to z pewnością dotyczyć gruntów oznaczonych w ewidencji jako grunty rolne. Czy aby na pewno wszystkich?

Zgodnie z par. 9 ust. 1 rozporządzenia ministra rozwoju, pracy i technologii z 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2021 r. poz. 1390; ost.zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 745) grunty rolne dzielą się na:

1) użytki rolne, do których zalicza się:

a) grunty orne, oznaczone symbolem R,

b) łąki trwałe, oznaczone symbolem Ł,

c) pastwiska trwałe, oznaczone symbolem Ps,

d) sady, oznaczone symbolem S,

e) grunty rolne zabudowane, oznaczone symbolem Br,

f) grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych, oznaczone symbolem Lzr,

g) grunty pod stawami, oznaczone symbolem Wsr,

h) grunty pod rowami, oznaczone symbolem W;

2) nieużytki, oznaczone symbolem N.

►Jakie musi być oznaczenie gruntu w ewidencji, aby można było prowadzić wycinkę na podstawie art. 83f ust. 1 pkt 3b u.o.p.?

Bez wątpienia na podstawie omawianego przepisu nie można wyciąć drzew lub krzewów z gruntów leśnych oznaczonych w ewidencji jako Ls, a także z gruntów zalesionych i zakrzewionych oznaczonych w ewidencji symbolem Lz (są to także grunty leśne, a więc z założenia nieprzeznaczone pod uprawy rolne).

W tym miejscu warto wskazać, że próbę interpretacji analizowanego przepisu podjął generalny dyrektor ochrony środowiska (GDOŚ). Z wyjaśnień zawartych na stronie internetowej tego organu (www.gov.pl/web/gdos/wycinka-drzew-lub-krzewow-na-terenach-rolnych) wynika, że zdaniem GDOŚ odstępstwo dotyczy wycinki z gruntów w ewidencji gruntów i budynków przeznaczonych „do użytkowania rolniczego”, „pod uprawy rolne”. Zdaniem GDOŚ na podstawie omawianego wyjątku można usunąć bez zezwolenia drzewa i krzewy z gruntów rolnych, np. zaklasyfikowanych w ewidencji jako Ps, Ł lub R, a nie dotyczy to już gruntów oznaczonych jak Lzr (a więc gruntów zadrzewionych i zakrzewionych na użytkach rolnych, które stanowią enklawy lub półenklawy użytków rolnych – tego rodzaju grunty nie są w ocenie GDOŚ „przeznaczone pod uprawy”). Podobnie, zdaniem GDOŚ, nie można z powołaniem się na omawiany przepis wyciąć drzew lub krzewów z nieużytków (oznaczonych w ewidencji symbolem N) – to również, zdaniem GDOŚ, nie są grunty przeznaczone do użytkowania rolniczego. GDOŚ argumentuje, że są to wprawdzie grunty rolne, ale nienadające się bez znacznych nakładów do działalności wytwórczej, np. bagna, wydmy, sadzawki, tj. tereny nieużytkowane.

W mojej ocenie gruntów oznaczonych w ewidencji jako Lzr nie można a priori wykluczać z zakresu zastosowania art 83f ust. 1 pkt 3b u.o.p., czego przykładem jest sprawa, na kanwie której zapadł wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 9 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 873/22 (wyrok prawomocny). W sprawie tej usunięto 212 drzew z działek, które były gruntami rolnymi w okresie od co najmniej od 1987 r. (symbol RIVa). Ze zdjęć satelitarnych z 1998 r. wynikało, że teren ten był użytkowany rolniczo. W następnych latach na działkach zaprzestano produkcji rolnej, a działki zostały stopniowo porośnięte przez drzewa. W wyniku modernizacji ewidencji gruntów w 2017 r. oznaczono je symbolami Lzr-RIVa i RIVa. Na przełomie lat 2020 i 2021 właściciel nieruchomości usunął z nich drzewa w celu przywrócenia tych gruntów do użytkowania rolniczego. Sąd uznał, że niezasadnie nałożono na niego karę i słusznie wskazał, że „przywrócić” do dawnego sposobu użytkowania można tylko grunt rolny, który utracił dotychczasowy charakter właśnie przez np. przekształcenie się w enklawę użytku rolnego porośniętą skupiskami drzew i krzewów. Sąd wskazał, że symbol Lzr odnosi się do jednego z rodzajów gruntów (użytków) rolnych i konsekwentnie prawodawca dla potrzeb ewidencji gruntów i budynków uznaje grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych za grunty rolne (użytki rolne).

►Czy cała nieruchomość musi być nieużytkowana?

GDOŚ stoi na stanowisku, że cała nieruchomość rolna musi być nieużytkowana: „Odstępstwo z art. 83f ust. 1 pkt 3b ustawy o ochronie przyrody dotyczy tylko nieruchomości, które w całości są nieużytkowane. Nie jest więc dopuszczalne usuwanie zadrzewień na podstawie tego przepisu z nieruchomości, która w części jest już użytkowana, np. zadrzewień rosnących na miedzy na pastwisku, lub wzdłuż rzek, dróg – na gruncie rolnym, który w części jest już uprawiany” (www.gov.pl/web/gdos/wycinka-drzew-lub-krzewow-na-terenach-rolnych). Interpretacja zaprezentowana przez GDOŚ zmierza do ochrony zwłaszcza zadrzewień śródpolnych. W tym samym kierunku zmierza pogląd wyrażony przez WSA w Poznaniu w wyroku z 27 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Po 263/22. Sąd przyjął, że „Mamy więc do czynienia z zadrzewieniem śródpolnym, pełniącym określone funkcje przyrodnicze w terenie (retencja wody, osłanianie przed wiatrem) i nie jest tak, że jego wycinka powinna być utożsamiana z przywróceniem terenu do użytkowania rolniczego. Zdaniem Sądu na działce (...) zachowany jest rozsądny balans pomiędzy obszarem gruntów rolnych (nie zadrzewionym i użytkowanym rolniczo) i nieużytkami, pastwiskami i łąkami klas V i VI, na których porosły drzewa. Te ostatnie nie są jednak terenami upraw”.

►Co, jeśli grunt jest w planie miejscowym przeznaczony pod zabudowę?

Często pojawia się pytanie: czy przywrócenie do użytkowania rolniczego może dotyczyć tylko gruntów przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (dalej: MPZP) pod tereny rolne, czy też również np. gruntów przeznaczonych w MPZP np. pod zabudowę mieszkaniową. W mojej ocenie może ono nastąpić niezależnie od postanowień MPZP. Takie stanowisko zaprezentował też WSA w Krakowie w wyroku z 3 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 931/19. Zgodnie bowiem z art. 35 ustawy 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 977; ost.zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 1688; dalej: u.p.z.p.) tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Właściciel nieruchomości co do zasady nie ma prawnego obowiązku dokonania zmiany sposobu zagospodarowania terenu na zgodny z przeznaczeniem określonym w miejscowym planie (wyrok WSA w Warszawie z 10 lutego 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2661/16). Jeśli nawet nieruchomość pozostawała przez ostatnie lata nieużytkowana, to przyjąć należy, że może być wykorzystywana w sposób dotychczasowy, który miał miejsce w przeszłości, tj. użytkowana rolniczo.

Trwały charakter przywrócenia

Otwarte pozostaje pytanie, w jakim stopniu trwały charakter musi mieć użytkowanie rolnicze gruntów (czy wystarczy raz zebrać plony, czy też konieczne jest użytkowanie rolnicze gruntów przez okres kilku lat). W zamyśle ustawodawcy użytkowanie rolnicze gruntów przywracanych do takiego użytkowania powinno mieć charakter trwały, a nie tymczasowy.

Przepisy nie przewidują jednak konsekwencji na wypadek późniejszego wykorzystania nieruchomości, z której wycięto drzewa lub krzewy z powołaniem się na wolę przywrócenia gruntów do rolniczego użytkowania, na cele inne niż rolnicze, a więc regulacji analogicznej do przewidzianej np. w art. 83f ust. 17 u.o.p. Wydaje się jednak, że jeśli organ ustali, iż celem wycinki w dacie jej zrealizowania nie była chęć przywrócenia gruntów do użytkowania rolniczego bądź przywrócenie to miało charakter pozorny, zasadne będzie wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej za wycinkę bez zezwolenia.

A co na to wykładnia przepisu w orzecznictwie sądów administracyjnych? Wojewódzkie sądy administracyjne podkreślają, że grunt po usunięciu z niego drzew i pni w trybie art. 83f ust. 1 pkt 3b u.o.p. powinien nadawać się do rolniczego wykorzystania, a niekoniecznie musi być natychmiast rolniczo wykorzystany (wyrok WSA w Rzeszowie z 21 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 653/21; wyrok WSA w Krakowie z 27 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1171/18).

Czy ma znaczenie decyzja o warunkach zabudowy?

Wystąpienie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy bądź jej uzyskanie przed wycinką może mieć znaczenie dla oceny celu dokonanej wycinki. WSA w Poznaniu w wyroku z 8 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Po 518/20, uznał, że nie zasługuje na obronę stanowisko właściciela, iż zamierzał on prowadzić hodowlę koni w ramach przywrócenia gruntu do użytkowania rolniczego – skoro nieruchomość była objęta decyzją o warunkach zabudowy pod zabudowę mieszkaniową, a w dacie oględzin znajdował się na niej przydomowy ogródek, przydomowa oczyszczalnia ścieków, a także składowane były materiały budowlane na potrzeby budowy budynku mieszkalnego.

Obowiązek dowodowy ciąży na właścicielu

Sądy podkreślają zgodnie, że właściciel nieruchomości, z której dokonano wycinki, powinien choćby uprawdopodobnić, iż celem wycinki było przywrócenie do użytkowania rolniczego. Chęć rolniczego użytkowania gruntu oznacza chęć uprawiania gruntu i uzyskiwania z tego tytułu dochodów, ewentualnie wykorzystanie go do chowu zwierząt. W orzecznictwie podkreśla się, że „Skoro właściciel nieruchomości planujący usunąć z niej drzewa, chce skorzystać ze zwolnienia, o którym mowa w art. 83f ust. 1 pkt 3b u.o.p., to winien wykazać, iż wycinka drzew lub krzewów prowadzona jest w celu przywrócenia gruntów nieużytkowanych do użytkowania rolniczego, a nie przerzucać na organ ciężar dowodu, że nie taki jest cel usunięcia drzew i krzewów” (wyrok WSA w Poznaniu z 6 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Po 807/19, LEX nr 2783910).

Brak procedur

Niestety, ocenę kwestii spełniania przesłanek do zwolnienia z obowiązku uzyskania zezwolenia ustawodawca pozostawił samemu zainteresowanemu wycinką. Podmiot taki nie ma bowiem obowiązku dokonać jakichkolwiek formalności względem organu przed dokonaniem wycinki w tym trybie. Organy nie weryfikują, czy w konkretnych okolicznościach faktycznych zachodzą przesłanki do skorzystania z omawianego zwolnienia. Wobec takiego stanu rzeczy zainteresowany nie ma pewności co do tego, czy spełnia przesłanki zwolnienia z obowiązku uzyskania zezwolenia, a tym samym ryzykuje otrzymanie kary za wycinkę bez zezwolenia.

GDOŚ w omawianej powyżej interpretacji przepisu podpowiada, że „W razie wątpliwości, czy dane zadrzewienie obejmuje przedmiotowe odstępstwo od obowiązku uzyskania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu, wskazane jest zwrócenie się z prośbą o opinię do właściwego urzędu gminy”. W mojej ocenie organ gminy nie ma obowiązku wydania wiążącej opinii w tym przedmiocie, dlatego lepszym pomysłem, by wyeliminować stan niepewności co do ziszczenia się przesłanek zwolnienia od obowiązku uzyskania zezwolenia, jest wystąpienie do organu z wnioskiem o wydanie zezwolenia, z powołaniem się na chęć przywrócenia gruntów do użytkowania rolniczego. Jeśli organ uzna, że przesłanki z art. 83f ust. 1 pkt 3b u.o.p. są spełnione, powinien umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe, a zainteresowany będzie miał dzięki temu wiedzę, że planowana przez niego wycinka zezwolenia nie wymaga.

Trzeba pamiętać o tym, że omówione zwolnienie z obowiązku uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów nie ma pierwszeństwa przed zakazami wynikającymi z ustanowienia na określonym terenie formy ochrony przyrody ani też nie pozwala na wycinkę drzew uznanych za pomniki przyrody. ©℗