Samorządy ostrzegają przed chaosem w zarządzaniu kryzysowym

Prezydencki projekt ustawy nakłada na samorządy nowe obowiązki na wypadek zewnętrznego zagrożenia państwa. Przedstawiciele JST pytają o źródła finansowania i wieszczą chaos w zarządzaniu kryzysowym.

Kancelaria prezydenta wskazuje, że głównym celem projektu ustawy o działaniach organów władzy państwowej na wypadek zewnętrznego zagrożenia bezpieczeństwa państwa, przygotowanego we współpracy z Ministerstwem Obrony Narodowej i złożonego w Sejmie, jest wzmocnienie strategicznych zdolności państwa do przeciwdziałania zagrożeniom hybrydowym, podprogowym, ale również bezpośredniej agresji zbrojnej. Służyć temu mają zmiany w systemie dowodzenia sił zbrojnych, wprowadzenie stałych dyżurów, dwa stany gotowości obronnej państwa czy nowy system kierowania bezpieczeństwem narodowym. Do tego ostatniego zostały włączone również organy wykonawcze samorządu terytorialnego.

Kolegialnie trudniej podjąć decyzję

Związek Powiatów Polskich (ZPP) w uwagach przesłanych do projektu zwraca uwagę, że w przypadku powiatów i województw organami wykonawczymi są organy kolegialne – odpowiednio: zarząd powiatu i zarząd województwa. Natomiast projekt, chociaż wskazuje na te organy jako wchodzące w skład systemu kierowania bezpieczeństwem narodowym, to konkretne zadania, jak np. tworzenie systemu stałych dyżurów, przydziela starostom i marszałkom województw, więc przepisy wymagają doprecyzowania. ZPP przypomina, że organem właściwym w sprawach zarządzania kryzysowego na obszarze powiatu jest właśnie starosta, jako przewodniczący zarządu powiatu. – Ponadto starosta odpowiada za planowanie operacyjne funkcjonowania powiatów w ramach przygotowania działań obronnych państwa. Dlatego też uważamy, ze względu na zbieżność materii, że projektodawca powinien być w tym wypadku konsekwentny – wskazuje Patrycja Grebla-Tarasek z ZPP. W ocenie Mateusza Karciarza z Kancelarii Radców Prawnych Zygmunt Jerzmanowski i Wspólnicy rozwiązaniem mogłoby być wskazanie w ustawie, że w przypadku organów kolegialnych w skład systemu kierowania wchodzi przewodniczący tego organu albo wyznaczony przez niego członek. – Organy kolegialne działają na posiedzeniach, sesyjnie, natomiast organ monokratyczny może działać gdziekolwiek, bo sam w sobie jest organem. Dla skuteczności rozstrzygnięcia organu kolegialnego konieczne jest więc spotkanie się tych osób we właściwym trybie, co już może być problematyczne w okolicznościach, których dotyczy projekt – argumentuje prawnik.

Dublowanie przepisów i możliwy chaos

Samorządowcy uważają ponadto, że przepisy dotyczące tworzenia głównych stanowisk kierowania oraz stałych dyżurów na potrzeby podwyższenia gotowości obronnej państwa – w przypadku powiatów – powinny zostać ujednolicone z funkcjonującymi już powiatowymi centrami zarządzania kryzysowego, o których mowa w art. 18 ustawy z 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 122). Projektowane przepisy zakładają, że system stałych dyżurów ma być tworzony w ramach dotychczasowych struktur organu, natomiast w przypadku zarządzania kryzysowego ustawodawca umożliwia tworzenie wspólnych centrów w przypadku miejscowości będących jednocześnie siedzibami powiatów i miast na prawach powiatu, na podstawie porozumienia zawartego między tymi JST. „Projekt ustawy całkowicie pomija, że kwestie te są już częściowo uregulowane, zatem dublowanie ich może prowadzić do chaosu organizacyjnego i legislacyjnego. Ustawa powinna przynajmniej odnieść się do regulacji dotyczących dyżurów oraz całodobowego obiegu informacji zawartych w ustawie o zarządzaniu kryzysowym” – czytamy w opinii ZPP.

Dwa nowe stany

Ustawa przewiduje również wprowadzenie dwóch nowych stanów – stałej gotowości obronnej państwa i pełnej gotowości obronnej państwa. Ten pierwszy ma być utrzymywany w czasie pokoju – na potrzeby przygotowania systemu obronnego Polski. Podwyższenie stanu do pełnej gotowości przewidziane jest natomiast dla „przeciwdziałania zewnętrznym zagrożeniom państwa, w szczególności odparcia zbrojnej napaści na terytorium państwa lub gdy z umów międzynarodowych wynika zobowiązanie do wspólnej obrony przeciwko agresji”. Umożliwi on również uruchamianie wybranych elementów systemu obronnego na zasadach określonych w Planie Reagowania Obronnego Rzeczypospolitej Polskiej, jeśli nie zostanie wprowadzony stan wojenny.

– W Konstytucji RP znajdują się rozwiązania na wypadek zagrożenia bezpieczeństwa państwa. Tymczasem projekt ustawy całkowicie zdaje się „zapominać” o już istniejących stanach nadzwyczajnych. Zupełnie niejasne jest, jak będą funkcjonowały obok siebie te dwa nowe stany gotowości obronnej państwa i stany nadzwyczajne określone w Konstytucji RP – ocenia Patrycja Grebla-Tarasek i dodaje, że przesłanki wprowadzenia stanu pełnej gotowości obronnej państwa i stanu wyjątkowego są ze sobą zbieżne.

Mateusz Karciarz uważa jednak, że opisywane w projekcie ustawy stany mają inny charakter niż te wskazane w konstytucji, przede wszystkim dlatego, że nie ingerują w swobody obywatelskie czy funkcjonowanie organów administracji rządowej czy samorządowej. – Istotą stanów nadzwyczajnych jest konieczność obrony dóbr osobistych, majątkowych, a przede wszystkim ludności, co wiąże się również z wprowadzeniem wielu ograniczeń w funkcjonowaniu państwa. Biorąc pod uwagę aktualne brzmienie tego projektu, nie widzę żadnego powiązania tych dwóch stanów ze stanami nadzwyczajnymi, o których mowa w konstytucji, aczkolwiek dobrze byłoby wskazać, czy w jakiś sposób korelują one ze sobą, czy nie – mówi prawnik.

Brak źródeł finansowania

W uzasadnieniu do projektu czytamy, że wejście w życie ustawy nie spowoduje dodatkowych skutków finansowych ani dla budżetu państwa, ani dla budżetów JST. Stąd też na próżno szukać w przepisach źródeł finansowania dla nowych zadań. – Koszty wdrożenia proponowanych przez prezydenta zmian w obecnym kształcie projektu są zupełnie niemożliwe nawet do oszacowania. Z całą pewnością jesteśmy w stanie już na tym etapie stwierdzić, że tworzenie stanowisk kierowania, przygotowanie odpowiedniej infrastruktury czy samo przygotowanie systemu łączności będą wymagały nakładów finansowych – podkreśla Patrycja Grebla-Tarasek.©℗