Co roku w połowie lipca Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji (MSWiA) publikuje projekt rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie ustalenia granic niektórych gmin i miast, nadania niektórym miejscowościom statusu miasta, zmiany nazwy gminy oraz siedziby władz gminy. Przez wiele ostatnich lat tego typu projekty wzbudzały ogromne emocje społeczne związane z kontrowersyjnymi zmianami granic poszczególnych gmin. Gwoli przykładu przywołać można chociażby kolejne poszerzenia miasta Rzeszowa, zmianę granic pomiędzy Opolem a Dobrzeniem Wielkim, poszerzenie gminy Bełchatów kosztem gminy Kleszczów czy powiększenie miasta Słupsk kosztem gminy wiejskiej Słupsk. Zmiany dokonywane w tym zakresie istotnie rzutowały na sytuację mieszkańców terytoriów objętych zmianami granic bądź na sytuację finansową gmin objętych procedurą graniczną (np. znaczące zmniejszenie dochodów gminy Dobrzeń Wielki).

Tegoroczny projekt rozporządzenia wzbudził pod tym względem dużo mniejsze emocje. Jedynie jedna wnioskowana zmiana granic – pomiędzy miastem Kołobrzeg a gminą wiejską Kołobrzeg – miała charakter kontrowersyjny. MSWiA – realizując wcześniejsze zapowiedzi przedstawicieli resortu dotyczące oddalenia wniosków o charakterze kontrowersyjnym – nie uwzględniło przedmiotowej zmiany. Zespół ustrojowy Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego zarekomendował, by miasto ponownie złożyło wniosek w przyszłym roku, a ten czas wykorzystało na porozumienie z gminą i wojewodą oraz ewentualne szersze konsultacje społeczne.

Komu status miasta?

Zamiast tego kontrowersje pojawiły się wokół wniosków o nadanie poszczególnym miejscowościom statusu miasta. Spośród 36 złożonych wniosków MSWiA rekomendowało do pozytywnego rozstrzygnięcia przez Radę Ministrów 34 wnioski. Jedynie w przypadku gminy Milicz (wniosek dotyczący miejscowości Sułów) oraz gminy Kobylnica (wniosek dotyczący miejscowości Kobylnica) MSWiA rekomendowało nieuwzględnienie wniosków. Pozostawiając poza zakresem dalszych uwag sytuację Milicza i trwający od lat spór interpretacyjny, czy na terenie jednej gminy mogą znajdować się dwa miasta (miejscowość Milicz jest miastem), skupmy się na sytuacji Kobylnicy.

Gmina Kobylnica to licząca prawie 15 tys. mieszkańców gmina wiejska położona w województwie pomorskim w bezpośrednim sąsiedztwie miasta Słupska. Najważniejszą miejscowością tej gminy jest Kobylnica, w której znajduje się siedziba władz gminy oraz wielu innych instytucji samorządowych. Miejscowość ta liczy ponad 4,5 tys. mieszkańców. Jest tym samym największą miejscowością spośród starających się w tym roku o status miasta – 11 miejscowości, których wnioski zostały pozytywnie rozpatrzone przez MSWiA, liczy mniej niż 1000 mieszkańców (najmniejsza miejscowość niespełna 800 mieszkańców).

Kobylnica posiada niezwykle rozwiniętą infrastrukturę społeczną i techniczną (np. 109 ulic, 22 przystanki itd.). Układ urbanistyczny i charakter zabudowy zatraciły niemal całkowicie swój wiejski charakter. Jedynie 2 proc. podmiotów prowadzi działalność rolniczą – 6 proc. budynków klasyfikowanych jest jako usługowe i gospodarcze dla rolnictwa.

Istotne jest również poparcie społeczne wyrażone dla przedmiotowej inicjatywy przez mieszkańców gminy Kobylnica i samej miejscowości – w konsultacjach wzięło udział odpowiednio 20,48 proc. mieszkańców gminy (90,61 proc. zagłosowało za) i 13,85 proc. mieszkańców miejscowości (88,15 proc. za). Dla porównania w 26 gminach, których wnioski uwzględniono, frekwencja nie przekroczyła 20 proc. (najniższa wyniosła zaledwie 4,42 proc.). Na szczególną uwagę zasługuje jeden z wniosków, w przypadku którego inicjatywa nadania praw miejskich nie uzyskała poparcia większości mieszkańców ani gminy, ani miejscowości – za nadaniem statusu miasta opowiedziało się odpowiednio 46,28 proc. mieszkańców gminy i 29,62 proc. mieszkańców miejscowości.

Co zatem sprawia, że wniosek Kobylnicy nie został uwzględniony? Zdaniem wojewody pomorskiego opiniującego negatywnie wniosek przesądza o tym brak „typowo miejskiej zabudowy pierzejowej (czyli ciągu frontowych elewacji budynków ustawionych w szeregu po jednej stronie ulicy lub placu – red.), wyznaczającej granice przestrzeni publicznych, zwłaszcza najważniejszej w postaci rynku”. W ocenie wojewody „układ osadniczy oraz przemysłowy związany jest z bezpośrednim sąsiedztwem Kobylnicy z miastem Słupsk i zdaje się stanowić jego uzupełnienie”. Tożsame argumenty zostały przytoczone w uzasadnieniu projektu rozporządzenia Rady Ministrów. Wskazano w nim jednocześnie, że „na chwilę obecną miejscowość nie posiada zatem w pełni rozwiniętej tkanki miejskiej”.

Jednocześnie to, co odróżnia Kobylnicę od pozostałych miejscowości, które mają uzyskać status miasta, to brak praw miejskich w przeszłości. Wszystkie 34 uwzględnione wnioski dotyczą miejscowości, które historycznie prawa miejskie miały i z różnych przyczyn je utraciły. W przypadku 28 miejscowości utrata praw miejskich nastąpiła w XIX w.

Co na to ustawa?

Ustawa o samorządzie gminnym stanowi, że nadanie gminie lub miejscowości statusu miasta, ustalenie jego granic i ich zmiana dokonywane są w sposób uwzględniający infrastrukturę społeczną i techniczną oraz układ urbanistyczny i charakter zabudowy. Przesłanki te nie zostały nigdzie zdefiniowane. Brak jest także orzecznictwa, które mogłoby być pomocne w ich interpretacji.

Praktyka Rady Ministrów w ostatnich latach była w tym zakresie niezwykle zróżnicowana. Przytoczyć można przykłady nadania praw miejskich zarówno miejscowościom pozbawionym klasycznego rynku, jak i miejscowościom bezpośrednio graniczącym z innymi miastami. Także brak zabudowy pierzejowej nie stanowił przeszkody do uzyskiwania takiego statusu.

Obserwując zresztą wiele obszarów miejskich, bez trudu można przytaczać przykłady miast przechodzących jedno w drugie (np. aglomeracja śląska, Trójmiasto) czy nieposiadających formalnie rynku.

Przedstawiciele strony samorządowej Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego wsparli aspiracje Kobylnicy, wnioskując do rządu o zmianę projektu tegorocznego rozporządzenia (w podpisanej wersji rozporządzenia ostatecznie nie został ten wniosek uwzględniony).

Kluczowe pytanie

Biorąc pod uwagę tegoroczny projekt rozporządzenia Rady Ministrów, MSWiA musi odpowiedzieć sobie w przyszłości na istotne pytanie – czy nadawanie statusu miasta jest elementem polityki rozwojowej, czy elementem polityki historycznej.

Jeżeli status miasta ma stanowić dodatkowy impuls rozwojowy dla gmin, umożliwić im szersze pozyskiwanie środków zewnętrznych czy inwestorów, ułatwić współpracę z innymi gminami miejskimi i miejsko-wiejskimi, czy stanowić docenienie dotychczasowych wysiłków modernizacyjnych społeczności lokalnej, to gminy takie jak Kobylnica zasługują na status miasta.

Jeśli jednak nadawanie statusu miasta stanowić ma wyłącznie element polityki historycznej i odnosić się do miejscowości, które uprzednio taki status miały, a na skutek różnych zawirowań historycznych go utraciły, to droga do tego statusu zamknięta jest dla wszystkich współcześnie rozwijających się gmin, które w przeszłości z różnych przyczyn praw miejskich nie uzyskały.

Niestety, rozstrzygnięcia Rady Ministrów w przedmiotowym zakresie nie podlegają żadnej kontroli, w tym kontroli sądowoadministracyjnej. Pozostaje jedynie liczyć na to, że w kolejnych latach rząd zmieni swoje podejście do nadawania statusu miasta, koncentrując się na przyszłości, a nie przeszłości wnioskujących gmin. ©℗