W kodeksie postępowania administracyjnego brakuje regulacji przewidującej ogólne warunki nakładania sankcji wraz z możliwością ich miarkowania, a nawet odstąpienia od ich wymierzenia w przypadku szczególnych okoliczności sprawy
Proszę sobie wyobrazić siebie w następującej sytuacji: wichura łamie potężne, stare drzewo, które przewraca się na dach Państwa domu – jest początek weekendu, dalsze pozostawienie drzewa grozi obrażeniami przechodniów i całkowitą ruiną budynku. Usuwają go więc Państwo po desperackich próbach uzyskania urzędowej zgody, ale bez skutku, bo w ten pełen burz letni weekend urzędy są nieczynne. Robią Państwo to więc sami, działając przecież rozważnie i dla dobra wspólnego (przechodnie). Wszyscy się zgadzają, że drzewo było nie do uratowania, że to siła wyższa, ale mimo to otrzymują Państwo gigantyczną karę pieniężną. Pozostaje ogromne poczucie krzywdy i brak zaufania do państwa oraz brak możliwości anulowania kary.
Na podstawie licznych, dramatycznych często skarg obywateli, dotyczących coraz częstszego takiego stosowania kar administracyjnych przez organy publiczne, widzę konieczność wprowadzenia do kodeksu postępowania administracyjnego regulacji przewidującej ogólne warunki wymierzenia takich kar wraz z możliwością ich miarkowania, a nawet odstąpienia od wymierzenia takiej kary w przypadku szczególnych okoliczności sprawy. W obecnym systemie prawnym brakuje tego typu rozwiązań.
Z tego powodu w 2013 r., powołując się zresztą na dotychczasowe orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz rekomendację Komitetu Ministrów Rady Europy nr R(91) 1 z 13 lutego 1991 r., jak również orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, wystąpiłam do ministra administracji i cyfryzacji w sprawie znowelizowania kodeksu postępowania administracyjnego i wprowadzenia do systemu polskiego prawa jednolitych zasad ogólnych odnoszących się do wymierzania administracyjnych kar pieniężnych przez organy administracji publicznej. Wśród regulacji, które powinny w moim głębokim przekonaniu zostać wprowadzone do porządku prawnego i znajdować zastosowanie do wszelkich kar administracyjnych, wskazałam na:
¦ legalną (ustawową) definicję sankcji administracyjnej oraz administracyjnej kary pieniężnej – jej brak pogłębia niepewność i chaotyczność działania administracyjnego;
¦ ujednolicenie zasad wymiaru administracyjnej kary pieniężnej – okoliczności, które powinny być brane pod uwagę przez organ administracji przy dokonywaniu wymiaru kary (na przykład: wielkość wyrządzonej szkody, fakt uprzedniego ukarania za taki sam delikt, sytuacja materialna i rodzinna osoby podlegającej odpowiedzialności administracyjnej, czy działanie miało charakter zamierzony, jednorazowy, czy stały – powtarzalny);
¦ wprowadzenie instytucji ekskulpacji w przypadku zaistnienia deliktu z przyczyn spowodowanych siłami wyższymi (ważne zwłaszcza w kontekście licznych klęsk żywiołowych);
¦ bezwzględne prawo dla każdego ukaranego podmiotu do zaskarżenia ostatecznej decyzji wymierzającej karę pieniężną do sądu administracyjnego;
¦ wprowadzenie instytucji przedawnienia odpowiedzialności z tytułu deliktu administracyjnego oraz możliwości egzekucji nałożonej kary pieniężnej w imię pewności prawa.
Minister administracji i cyfryzacji teoretycznie podzielił moje zastrzeżenia o zbyt częstym sięganiu przez organy administracji publicznej do administracyjnych kar pieniężnych i zdarzającym się pokrzywdzeniu strony. Zaznaczył jednak, że uregulowanie powyższej problematyki w kodeksie postępowania administracyjnego „wymaga przeprowadzenia analizy wielu ustaw prawa materialnego”, jak też „stworzenia, na dużym stopniu ogólności, katalogu zasad, które funkcjonują na gruncie doktryny bądź są wywodzone z konstytucji”. Aby pomóc w tej żądanej „kompleksowej analizie”, tak rzekomo trudnej, zorganizowaliśmy jako RPO i PAN konferencję (polecam jej zapis) o karach administracyjnych z udziałem sędziów Trybunału Konstytucyjnego, profesorów, adwokatów i praktyków administracji. Wnioski były tak bogate i tak właściwie zgodne, że w pełni wystarczają do stworzenia owego „katalogu zasad na dużym stopniu ogólności”. To nietypowe działanie urzędu rzecznika – ale czasem tylko takie (wspólnie z PAN) przełamuje bolesny dla obywateli impas. Z uwagi na skutki prawne wprowadzenia tej regulacji do kodeksu postępowania administracyjnego, krytykę zbyt częstej w ostatnich latach nowelizacji tego kodeksu, rozważenia wymaga także tryb przygotowania nowelizacji. Podjęłam więc próbę zakwestionowania niektórych regulacji dotyczących kar administracyjnych przed Trybunałem Konstytucyjnym. Przystąpiłam do skargi konstytucyjnej w sprawie wysokości kary pieniężnej za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia (sygn. akt SK 6/12) i przedstawiłam stanowisko, że przepisy ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w zakresie, w jakim przewidują obligatoryjne wymierzanie administracyjnej kary pieniężnej przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) za usunięcie drzewa lub krzewu z nieruchomości bez wymaganego zezwolenia osobie będącej jej właścicielem lub posiadaczem, w wysokości trzykrotnej opłaty za usunięcie drzewa na podstawie stawek określonych w art. 85 ust. 4–6 tej ustawy – bez uwzględnienia usprawiedliwionych okoliczności niezależnych od właściciela (posiadacza) nieruchomości uzasadniających owo usunięcie – są niezgodne z konstytucją. Trybunał podzielił moje stanowisko, a wnioski płynące z tego wyroku mogą i powinny stanowić wytyczne dla ustawodawcy przy reformie kodeksu postępowania administracyjnego w tym zakresie.