Uchwałę dotyczącą dotacji na usuwanie azbestu najlepiej przesłać do oceny i wojewodzie, i RIO

Na ostatniej sesji rady gminy uchwalono regulamin likwidacji odpadów zawierających azbest (z elewacji, dachów itp.). Uchwała zawiera m.in. przepisy dotacyjne. Przepisy obligują gminę do przekazania uchwały w terminie siedmiu dni – do właściwego organu. Mamy jednak wątpliwość, któremu z organów nadzoru wysłać uchwałę – czy regionalnej izbie obrachunkowej (bo dotyczy m.in. przepisów finansowych), czy wojewodzie (bo zawiera także inne przepisy niezwiązane z finansowaniem).

Rada gminy zapewne przyjęła wspomniany regulamin odbioru odpadów zawierających azbest na podstawie upoważnienia ustawowego z art. 403 prawa ochrony środowiska. Z tego przepisu wynika m.in., że finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej, o którym mowa w ust. 1 i 2, może polegać na udzielaniu dotacji celowej w rozumieniu ustawy o finansach publicznych z budżetu gminy lub budżetu powiatu na finansowanie lub dofinansowanie kosztów inwestycji podmiotów niezaliczonych do sektora finansów publicznych (w szczególności: osób fizycznych, wspólnot mieszkaniowych, osób prawnych, przedsiębiorców) oraz jednostek sektora finansów publicznych będących gminnymi lub powiatowymi osobami prawnymi (ust. 4). Zasady udzielania dotacji celowej, o której mowa w ust. 4, obejmujące w szczególności kryteria wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania oraz tryb postępowania w sprawie udzielania dotacji i sposób jej rozliczania określa odpowiednio rada gminy albo rada powiatu w drodze uchwały (ust. 5). Udzielenie dotacji celowej następuje na podstawie umowy zawartej przez gminę lub powiat z podmiotami określonymi w ust. 4 (ust. 6).

Akty prawa miejscowego

Przytoczone wyżej regulacje prawne niewątpliwie mogą stanowić materialno-prawne podstawy do przyjmowanie różnego rodzaju uchwał czy programów wspierających zadania z zakresu ochrony środowiska, a do tego katalogu należy zaliczyć m.in. zadania związane z likwidacją wyrobów zawierających azbest. Z reguły są to zadania kosztochłonne, więc wsparcie z budżetu samorządowego ma istotne znaczenie dla odbiorców wsparcia.

Co istotne, akty prawne wprowadzające ww. programy wsparcia z zasady mają status aktów prawa miejscowego. Ma to potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie nadzorczym RIO. Do takiego statusu aktu prawnego nawiązywano m.in. w uchwale Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie z 26 września 2022 r. (nr KI.411.130.2022) czy w uchwale Kolegium RIO w Poznaniu z 10 lutego 2021 r. (nr 5/306/2021). Z formalnego punktu widzenia znaczenie ma w tym zakresie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Z podanych przepisów wynika, że akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy.

Wspomniane wyżej uchwały (mające status prawa miejscowego) faktycznie zawierają zróżnicowane przepisy, od typowo związanych z aspektem finansowym (dotacją) po przepisy o znaczeniu uniwersalnym, m.in. związane z określeniem wejścia w życie takiego aktu prawnego. W konsekwencji wątpliwości gminy mogą być zasadne, tym bardziej że musi przestrzegać art. 90 ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.), gdzie w ust. 1 postanowiono, że wójt obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu siedmiu dni od dnia ich podjęcia. Akty ustanawiające przepisy porządkowe wójt przekazuje w ciągu dwóch dni od ich ustanowienia. W ust. 2 przewidziano, że wójt przedkłada RIO, na zasadach określonych w ust. 1, uchwałę budżetową, uchwałę w sprawie absolutorium oraz inne uchwały rady gminy i zarządzenia wójta objęte zakresem nadzoru regionalnej izby obrachunkowej.

Możliwość podwójnej weryfikacji

W kontekście właściwości organów nadzoru do weryfikacji uchwał szczególnie warto odnotować stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 lutego 2023 r. (sygn. akt III SA/Wr 312/22). Sąd w podanej sprawie weryfikował bowiem legalność rozstrzygnięcia nadzorczego – wojewody ‒ w odniesieniu do części uchwały rady gminy w sprawie zasad finansowania przedsięwzięć z usuwaniem azbestu. Wcześniej wojewoda stwierdził nieważność przepisów dotyczących wejścia w życie uchwały, kwestionując w ogóle status tej uchwały jako aktu prawa miejscowego. Sąd nie uznał argumentów wojewody, co jednak istotniejsze, dokonał również oceny prawnej kompetencji organów nadzoru – w stosunku do postanowień ww. uchwały. Sąd uznał możliwość niejako podwójnej weryfikacji danej uchwały przez dwa różne organy nadzoru, tj. RIO oraz wojewodę – jednak w różnym zakresie przedmiotowym. Nie podważono kompetencji wojewody do kwestionowania zapisów uchwały dotacyjnej, lecz dotyczy to sytuacji, gdy chodzi o przepisy niemające rangi finansowej. W argumentacji prawnej sąd wskazał na następujące okoliczności: „Zgodnie z art. 86 u.s.g. organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych – regionalna izba obrachunkowa. Jak stanowi art. 11 ust. 1 pkt 4 u.i.o. [ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych] w zakresie działalności nadzorczej właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach zasad i zakresu przyznawania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Niejednokrotnie uchwały i zarządzenia jednostek samorządu terytorialnego mają charakter mieszany z punktu widzenia właściwości organów nadzoru. W jednej uchwale mogą być zawarte zarówno przepisy dotyczące materii ustrojowej, jak i spraw finansowych. Jak trafnie podniesiono w piśmiennictwie, w takiej sytuacji nie można uznać, że dla badania legalności całej uchwały właściwy jest jeden organ nadzoru, np. ten którego właściwość rzeczową można uzasadnić materią przeważającą w uchwale poddanej badaniu. W przypadku «mieszanych aktów» dany organ powinien dokonać zbadania ich legalności tylko w takim zakresie, jaki odpowiada jego kompetencjom nadzorczym, zgodnie z przepisami o właściwości rzeczowej”.

Jakkolwiek więc sąd nie uznał merytorycznej argumentacji wojewody co do kwestionowania zapisów o wejściu w życie i publikacji w dzienniku urzędowym uchwały, to jednak uznał ogólną kompetencję (właściwość) wojewody do weryfikowania tej uchwały pod względem przepisów nie finansowych.

W podanym w pytaniu stanie faktycznym można rozważyć działanie dwutorowe. Z ostrożności odpisy uchwały należy wysłać odrębnie do wojewody i do RIO. Warto jednak dodać, że organy muszą przestrzegać swojej właściwości, m.in. rzeczowej, więc z razie ewentualnego sporu między nimi wzajemnie rozstrzygną kwestie z uwzględnieniem odpowiednich przepisów dotyczących właściwości. ©℗