Skarbnikom usiłuje się przypisać odpowiedzialność wykraczającą poza formalną kontrolę operacji

Niedoskonałe przepisy, a także ich wykładnia stosowana przez niektóre instytucje państwowe, w tym sądy, powodują, że skarbnikowi jest przypisywany zaskakująco szeroki zakres odpowiedzialności, który zdaje się ciągle poszerzać.

Pozycję skarbnika w systemie zarządzania jednostkami samorządu terytorialnego określają zasadniczo przepisy ustaw ustrojowych (o samorządzie gminnym, powiatowym i wojewódzkim) i ustawy o finansach publicznych. Przepisy te wyznaczają skarbnikowi rolę swoistego strażnika finansów jednostki samorządu terytorialnego.

Zakres odpowiedzialności

Przepisy ustawy o finansach publicznych (dalej jako: u.f.p.) do skarbnika jednostki samorządu terytorialnego każą odnosić przepisy dotyczące głównego księgowego. Skarbnik jest głównym księgowym budżetu. W myśl art. 54 ust. 1 u.f.p. główny księgowy jest osobą odpowiadającą w ramach powierzonych obowiązków za:

„1) prowadzenie rachunkowości jednostki;

2) wykonywanie dyspozycji środkami pieniężnymi;

3) dokonywanie wstępnej kontroli:

a) zgodności operacji gospodarczych i finansowych z planem finansowym,

b) kompletności i rzetelności dokumentów dotyczących operacji gospodarczych i finansowych”. Jak wynika z powyższego, jedną z podstawowych funkcji skarbnika jest wstępna kontrola prawidłowości operacji gospodarczych i finansowych. Jest to tzw. kontrola ex ante, czyli dokonywana przed realizacją danej operacji. Dowodem dokonania kontroli wstępnej jest złożony przez skarbnika podpis na dokumentach dotyczących danej operacji. W celu skutecznej realizacji obowiązków kontrolnych ustawodawca uzbroił skarbnika w kilka istotnych narzędzi. Jak mówi art. 54 ust. 7 u.f.p.: „w celu realizacji swoich zadań skarbnik (główny księgowy budżetu) ma prawo: a) żądać od kierowników innych komórek organizacyjnych jednostki udzielania w formie ustnej lub pisemnej niezbędnych informacji i wyjaśnień, jak również udostępnienia do wglądu dokumentów i wyliczeń będących źródłem tych informacji i wyjaśnień; b) wnioskować do kierownika jednostki o określenie trybu, zgodnie z którym mają być wykonywane przez inne komórki organizacyjne jednostki prace niezbędne do zapewnienia prawidłowości gospodarki finansowej oraz ewidencji księgowej, kalkulacji kosztów i sprawozdawczości finansowej”.

Odmowa podpisu

Najważniejszą jednak „bronią” skarbnika jest sankcjonowana przez prawo odmowa złożenia podpisu na dokumentach dotyczących danej operacji. W przypadku czynności prawnych dotyczących zaciągania zobowiązań uprawnienie to dotyczy możliwości odmowy złożenia tzw. kontrasygnaty. Zgodnie z art. 262 ust. 1 u.f.p. czynność prawna polegająca na zaciąganiu kredytów i pożyczek, innych zobowiązań zaliczanych do tytułu dłużnego oraz udzielaniu pożyczek, poręczeń i gwarancji, a także emisji papierów wartościowych dla swej ważności wymaga kontrasygnaty skarbnika. Ustawy ustrojowe nadają zaś odmowie kontrasygnaty skutek braku skuteczności czynności prawnej (np. art. 46 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, dalej jako: u.s.g.). Należy więc dokonać rozróżnienia pomiędzy brakiem ważności a brakiem skuteczności czynności prawnej. Brak kontrasygnaty na dokumentach dotyczących czynności prawnych niewymienionych w art. 262 ust. 1 u.f.p. (np. na umowach dotyczących robót budowlanych) nie powoduje ich nieważności. Zaryzykować można jednak stwierdzenie, że w praktyce (co pokazuje także orzecznictwo niektórych organów) przepis dotyczący braku skuteczności nie ma istotniejszego znaczenia. Umowa zawarta z wykonawcą (bez kontrasygnaty) z dużym prawdopodobieństwem i tak może zostać uznana przez sąd za obowiązującą lub choćby rodzącą określone skutki finansowe, np. o odszkodowawczym charakterze. Warto więc zastanowić się nad sensownością dalszego utrzymywania obecnej treści art. 46 u.s.g., który stanowi w gruncie rzeczy głównie pożywkę dla akademickich dociekań na temat różnicy między brakiem skuteczności a nieważnością czynności prawnej.

Nakaz kierownika jednostki

Stwierdzić należy, że skarbnicy rzadko kiedy sięgają po narzędzie, jakim jest odmowa kontrasygnaty. Oczywiście wnoszą oni wiele uwag dotyczących przedkładanych im umów, żądają dokonania różnych zmian, grożą odmową kontrasygnaty, jednak oficjalna odmowa jest zjawiskiem rzadkim. Dzieje się tak z kilku powodów. Po pierwsze, strony sporu dochodzą zazwyczaj do porozumienia. Po drugie, kierownik jednostki rzadko kiedy (autorom niniejszego tekstu nie są znane takie przypadki) wydaje skarbnikowi pisemne polecenie dokonania kontrasygnaty w sytuacji, gdy tenże takowej odmówił. Działa tu z pewnością obawa przed braniem na siebie pełnej odpowiedzialności za podjęte decyzje i przyznaniem się do świadomego działania wątpliwego pod względem prawnym. Znacznie częściej włodarze decydują się na nadanie biegu dokumentom pozbawionym kontrasygnaty, którego to braku skarbnicy czasem jakoś dziwnym trafem nie dostrzegają. Dokonanie kontrasygnaty, mimo wcześniejszej odmowy, po otrzymaniu pisemnego polecenia kierownika, zgodnie z przepisami powinno skutkować poinformowaniem o tym organu stanowiącego oraz regionalnej izby obrachunkowej (art. 46 ust. 4 u.s.g., art. 262 ust. 3 u.f.p.). Zgodnie z art. 13 pkt 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych do zadań izb należy także rozpatrywanie spraw dotyczących powiadomień przez skarbnika (głównego księgowego budżetu jednostki samorządu terytorialnego) o przypadkach dokonania kontrasygnaty na pisemne polecenie zwierzchnika, zgodnie z odrębnymi ustawami.

Jak stwierdza się w raporcie Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych pt. „Sprawozdania z działalności regionalnych izb obrachunkowych i wykonania budżetu przez jednostki samorządu terytorialnego w 2021 roku”: „(…) analiza treści opracowywanych za lata poprzednie sprawozdań z działalności regionalnych izb obrachunkowych wskazuje, iż instytucja odmowy dokonania kontrasygnaty skarbnika jest w praktyce martwa. Przypadki dokonania kontrasygnaty na pisemne polecenie zwierzchnika są całkowicie incydentalne. Z danych zawartych w sprawozdaniu z działalności regionalnych izb obrachunkowych (…) w 2020 r. wynika, że w latach 2015, 2016 i 2019 w całym kraju nie wystąpił ani jeden taki przypadek, a od roku 2010 wystąpiło ich łącznie 20. Wymaga przy tym podkreślenia, że w większości przypadków powołane w izbach komisje uznawały odmowy dokonania kontrasygnaty za uzasadnione” (s. 173).

Pozycję skarbnika wzmacnia to, iż dla jego odwołania jest potrzebna uchwała organu stanowiącego (art. 18 ust. 2 pkt 3 u.s.g.). Wydaje się jednak bardzo dyskusyjne, czy stanowi to istotną ochronę niezależności skarbnika. Dlatego też wspomniana już Krajowa Rada Regionalnych Izb Obrachunkowych postuluje np. wprowadzenie wymogu uzyskania przy odwołaniu skarbnika wymogu większości trzech piątych głosów ustawowego składu rady. Wydaje się, iż systemowi finansów publicznych nie zaszkodziłoby wzmocnienie gwarancji takiej niezależności, tym bardziej że skarbnikom usiłuje się przypisać odpowiedzialność wykraczającą poza kontrolę formalnej poprawności danej operacji.

Poświęcony skarbnikom i głównym księgowym przepis art. 18b ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych stanowi, iż: „naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest niedokonanie lub nienależyte dokonanie wstępnej kontroli zgodności operacji gospodarczej lub finansowej z planem finansowym lub kompletności i rzetelności dokumentów dotyczących takiej operacji, jeżeli miało ono wpływ na: a) dokonanie wydatku powodującego przekroczenie kwoty wydatków ustalonej w planie finansowym jednostki sektora finansów publicznych; b) zaciągnięcie zobowiązania niemieszczącego się w planie finansowym jednostki sektora finansów publicznych”. Brzmienie przepisu wskazuje więc na formalny charakter odpowiedzialności.

Konsekwencje kontrasygnaty

Gdy jednak przyjrzeć się ustawie o finansach publicznych, można mieć już istotne co do tego wątpliwości. Ustawodawca w art. 54 ust. 3 u.f.p. wyjaśnia, iż „podpis głównego księgowego złożony na dokumencie obok podpisu pracownika właściwego rzeczowo oznacza, że:

a) nie zgłasza on zastrzeżeń do przedstawionej przez właściwych rzeczowo pracowników oceny prawidłowości tej operacji i jej zgodności z prawem;

b) nie zgłasza zastrzeżeń do kompletności oraz formalno-rachunkowej rzetelności i prawidłowości dokumentów dotyczących tej operacji;

c) zobowiązania wynikające z operacji mieszczą się w planie finansowym jednostki”.

Jak widać z powyższego, skarbnik przed złożeniem podpisu musi także odnieść się do przedstawionej przez pracownika właściwego rzeczowo oceny prawidłowości i zgodności z prawem planowanej operacji. Według jakich kryteriów ma być dokonywana taka ocena? Jak głęboko w sprawy merytoryczne ma wkraczać skarbnik? Czy odpowiada on także np. za celowość podjętych decyzji? Z pewnością nie można stwierdzić, że odpowiedzialność skarbnika ogranicza się tylko do kwestii formalnych (sprawdzanie zgodności z planem, poprawności rachunkowej). Jednakże warto się zastanowić, jakie realne możliwości ma skarbnik, aby dokonywać ocen o charakterze merytorycznym. Oczywiście jeśli dotyczy to operacji o charakterze ściśle finansowym (zaciągnięcie kredytu, emisja obligacji itp.), oczywistym jest, że od odpowiedzialności za merytoryczną stronę takich decyzji skarbnik nie ucieknie. Ale czy już za skutki podjęcia decyzji o budowie np. ogromnego aquaparku (finansowanej np. emisją obligacji) powinien odpowiadać też skarbnik, zwłaszcza jeśli wcześniej zgłosił zastrzeżenia co do możliwości finansowania takiej inwestycji? Wydaje się, że nie, ale praktyka orzecznicza czasem wręcz w tym względzie zaskakuje.

Niedawno, na jednym z kongresów skarbników, rozpowszechniono wyrok pewnego sądu rejonowego, na mocy którego skazany także został jeden ze skarbników m.in. na podstawie art. 231 kodeksu karnego (niedopełnienie obowiązków albo przekroczenie uprawnień). Już samo oparcie na tym przepisie musi budzić istotne wątpliwości. Przepis ten można zastosować praktycznie do każdego rodzaju nieprawidłowości i sam w sobie stwarza szerokie pole do orzeczniczych nadużyć. Obarczenie natomiast skarbnika odpowiedzialnością za kontrasygnowanie umowy, która nie została w sposób należyty wykonana (jak wynika z wyroku), oraz w gruncie rzeczy w związku z brakiem kontroli nad realizacją inwestycji powinno budzić poważne zaniepokojenie w środowisku skarbników i głównych księgowych. Wydaje się, iż sytuacja dojrzała do istotnej dyskusji na temat jasnego i niebudzącego wątpliwości zakresu odpowiedzialności skarbnika. Warto o tym wszystkim pomyśleć przy okazji prac nad nowelizacją ustawy o finansach publicznych. ©℗