Pytanie postawione w tytule artykułu nie jest pytaniem teoretycznym, gdyż dotyczy aktualnej sytuacji mającej miejsce w powiecie średzkim, gdzie rada podjęła uchwałę o zmniejszeniu w statucie liczby członków zarządu powiatu. Niestety, uchwała ta nie zawierała żadnych regulacji wskazujących na sposób doprowadzenia sytuacji faktycznej do zgodności ze zmienionym stanem.

rozwiń ›

W konsekwencji powstał spór – a wśród licznych pytań, jakie się pojawiają, jedno z nich dotyczy tego, czy taka zmiana liczby członków zarządu powiatu jest możliwa w trakcie kadencji i od kiedy nowa uchwała powinna obowiązywać. I choć problem prawny powstał ponad dwa lata temu, to do tej pory nie został ostatecznie rozwiązany, mimo że w sprawie wypowiedział się już WSA w Poznaniu (i to kilkukrotnie), a nawet NSA. Na temat sporu pisaliśmy już też na łamach tygodnika Samorząd i Administracja z 1 września 2021 r.: „Czy zmieniając statut, można odwołać zarząd powiatu w trakcie kadencji” (DGP nr 169), omawiając wyrok WSA w Poznaniu z 10 czerwca 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 366/21 (dalej: wyrok WSA). Później jednak ten korzystny dla starosty wyrok WSA – jako skutek rozpoznania skargi kasacyjnej – został uchylony przez NSA, a skarga starosty odrzucona wyrokiem z 10 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 6444/21 (dalej: wyrok NSA). NSA stwierdził, że liczba członków zarządu powiatu może być zmieniona w trakcie trwania kadencji rady powiatu i zmiana ta stanowi wyłączną kompetencję rady powiatu. I choć NSA zajął radykalnie odmienne stanowisko niż WSA, to jego orzeczenie nie przyczyniło się do rozwiązania patowej sytuacji. Tymczasem zarząd – jako organ wykonawczy powiatu – musi działać, przy czym wciąż nie wiadomo, jak wygląda jego skład. I choć opisana sytuacja ma na razie miejsce tylko w powiecie średzkim, nie jest powiedziane, że nie dojdzie do niej w innej jednostce. Dziś postaramy się przedstawić trzy możliwe rozwiązania, zaznaczając ich plusy i minusy.

krótka historia sporu

Problem prawny pojawił się 7 grudnia 2020 r., kiedy to rada powiatu średzkiego podjęła uchwałę nr XXXIV/232/2020 zmieniającą uchwałę z 17 października 2018 r. w sprawie statutu powiatu średzkiego (dalej: uchwała zmieniająca statut). W nowej uchwale postanowiono m.in. o zmniejszeniu liczby członków zarządu z pięciu do trzech osób i w konsekwencji zmianie składu zarządu, który po zmianie miał się składać z starosty, wicestarosty i jednego członka zarządu. Starosta złożył jednak skargę na uchwałę do WSA w Poznaniu. W jego ocenie – wbrew koncepcji zarządu autorskiego i bez jego wniosku jako przewodniczącego zarządu – rada powiatu, zmieniając liczbę jego członków, de facto zmieniła skład zarządu.

Co więcej, wobec zmiany statutu powiatu i nieodwołania przez radę powiatu dwóch członków zarządu (tak, aby osiągnąć stan liczebny zarządu zgodny z nowymi uregulowaniami) – również przewodniczący rady powiatu wniósł skargę do WSA w Poznaniu na bezczynność rady, polegającą na niewprowadzeniu w życie postanowień uchwały zmieniającej statut. W skardze zawarto wniosek o zobowiązanie rady do niezwłocznego odwołania dwóch nieetatowych członków zarządu. Sąd tę skargę jednak odrzucił w postanowieniu z 26 stycznia 2021 r., sygn. akt IV SAB/Po 3/21, wskazując na brak istnienia normy prawnej, która wprost nakazywałaby organowi powiatu takie działanie. Uznał, że jeżeli podjęcie uchwały nie jest obowiązkowe, to w sprawie nie ma zastosowania art. 88 ustawy o samorządzie powiatowym (dalej: u.s.p.), gdyż skarga wniesiona na podstawie tego przepisu dotyczy przede wszystkim bezczynności organów JST w zakresie działalności uchwałodawczej. Tymczasem, nie czekając na rozstrzygnięcie ww. sprawy, krótko po zmianie statutu rada powiatu podjęła uchwały odwołujące dwóch nieetatowych członków zarządu powiatu, aby doprowadzić liczbę członków zarządu do tej określonej uchwałą zmieniającą statut. Po wniesieniu przez odwołanych członków skarg na te uchwały WSA w Poznaniu wyrokami z 20 maja 2021 r. w sprawach o sygn. akt II SA/Po 260/21 i II SA/Po 261/21 stwierdził ich nieważność, uznając, że rada nie miała kompetencji do działania tu bez wniosku starosty wymaganego przez art. 31 ust. 5 u.s.p. Artykuł ten brzmi.: „Rada powiatu może na uzasadniony wniosek starosty odwołać poszczególnych członków zarządu zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym”. Wyroki te stały się prawomocne i zarząd funkcjonował po ich wydaniu w składzie pięcioosobowym.

zaskarżenie zmiany statutu przez starostę: dwa różne stanowiska

Z kolei starosta, zaskarżając uchwałę o zmianie statutu, opierał skargę na argumentach dotyczących dokonania zmian z pominięciem trybu powołania zarządu powiatu określonego m.in. art. 27 i 28 u.s.p. oraz bez jego wniosku dotyczącego zmiany składu zarządu, a wymaganego przez art. 31 ust. 5 u.s.p. WSA w Poznaniu stwierdził nieważność postanowień ww. uchwały m.in. w zakresie omawianych zagadnień. Jednak we wspomnianym wyroku NSA uchylił wyrok WSA w całości i odrzucił skargę w omawianym zakresie (tj. co do zmiany liczby członków zarządu i składu zarządu).

Niewątpliwie zaskakuje tutaj tak różna ocena sądów w fundamentalnych dla funkcjonowania organów JST kwestiach. Ponadto stwierdzenia NSA są zaskakujące w tym sensie, że z uzasadnienia wyroku nadal z całą pewnością nie wynika, czy i jak doprowadzić do zgodności liczby statutowej członków zarządu z tą faktyczną. Przeanalizujmy zatem, co powiedział WSA i jak NSA rozstrzygnął istotne kwestie.

Problem 1: Legitymacja skargowa starosty

Omawiając wyroki WSA i NSA, należy zacząć od kwestii podstawowej dla sprawy, tj. poglądów obu sądów na to, czy starosta posiada legitymację do złożenia skargi na uchwałę zmieniającą statut. WSA wywiódł legitymację skargową starosty z naruszenia jego uprawnień do kształtowania składu zarządu. NSA natomiast oparł się na ustaleniu istnienia interesu prawnego starosty, którego ostatecznie nie dostrzegł.

► Stanowisko WSA w Poznaniu: Sąd wyjaśnił, że nie miał wątpliwości, że wziąwszy pod uwagę konkretne okoliczności badanej sprawy, starosta posiada legitymację do złożenia skargi na zmianę statutu. Skarga ta została wywiedziona z art. 87 ust. 1 u.s.p., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Interes prawny można wywodzić również z norm o charakterze ustrojowym. Interes prawny na gruncie samorządowego prawa ustrojowego musi odwoływać się do ustroju JST. Należy tu zauważyć, że w art. 87 ust. 1 u.s.p. posłużono się pojęciem uprawnienia, którego naruszenie również uzasadnia wniesienie skargi – co finalnie musi prowadzić do wniosku, że naruszenie uprawnienia (kompetencji) organu JST stanowi odmienną od interesu prawnego podstawę wniesienia skargi.

► Stanowisko NSA: NSA wskazał, że nie budzi najmniejszej wątpliwości, że skarga wniesiona na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p. nie ma charakteru tzw. skargi powszechnej (actio popularis), co oznacza, że same potencjalne skutki danej uchwały, które mogłyby nastąpić w przyszłości, nie dają uprawnienia do jej skutecznego wniesienia. Kryterium „naruszenia interesu prawnego”, na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę, oznacza, że akt ten musi naruszać interes prawny strony skarżącej, który musi być własny, indywidualny i oparty na konkretnym przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Artykuł 87 ust. 1 u.s.p. nie ogranicza możliwości wniesienia skargi na uchwałę organu stanowiącego powiatu przez osobę pełniącą funkcję starosty w tym powiecie. NSA zauważył, że uchwała zmieniająca statut nie dotyczy interesu prawnego starosty. W tej sprawie żaden przepis ustrojowy nie przyznał staroście zarządu powiatu prawa do skutecznego zaskarżenia zmiany statutu w zakresie dotyczącym liczby członków tego zarządu.

Problem 2: Czy rada może zmienić autorską koncepcję starosty?

WSA wskazał na koncepcję zarządu autorskiego jako uzasadnienie interesu starosty we wniesieniu skargi, który to pogląd NSA odrzucił.

► Stanowisko WSA w Poznaniu: Rada powiatu uzurpowała sobie kompetencje, które wprost wykraczają poza ograniczenia określone ustawą, a nadto, które także z ogólnych przepisów nie mogą być dla niej wywodzone, jako że zaprzeczają ratio legis u.s.p. W tym celu zaskarżoną uchwałą zmieniono statut, zmierzając do odwołania – wbrew woli starosty – wybranych przez radę powiatu, członków zarządu powiatu. Tymczasem – zgodnie z art. 27 ust. 3 u.s.p. – rada powiatu wybiera wicestarostę oraz pozostałych członków zarządu na wniosek starosty. Przepis ten czytelnie wyraża koncepcję tzw. zarządu autorskiego, w którym władztwo ustrojowe starosty jest wzmocnione, gdyż to wyłącznie on przedstawia skład osobowy towarzyszącego mu zarządu (przy czym oczywiście składu takiego, który uzyska akceptację rady powiatu). W ocenie WSA koncepcja zarządu autorskiego nie miałaby rzecz jasna sensu, gdyby również do starosty nie należało wyłączne prawo do wskazywania („na uzasadniony wniosek”) członków zarządu powiatu, którzy mają być odwołani. Stanowi o tym art. 31 ust. 5 u.s.p.

► Stanowisko NSA: Sama zmiana statutu w zakresie liczby członków zarządu powiatu stanowi materię statutową, co wynika z art. 27 ust. 1 u.s.p. Statut powiatu uchwala rada powiatu i żaden przepis ani nie uzależnia, ani chociażby nie przyznaje zarządowi powiatu lub staroście uprawnienia do opiniowania projektu statutu lub jego zmiany. W ocenie NSA starosta zarządu powiatu nie ma żadnego interesu prawnie chronionego co do statutowego określenia lub zmiany liczby członków zarządu. To rada powiatu określa ww. zagadnienia i są one wiążące dla organu wykonawczego danego powiatu. Przyjęcie za trafną koncepcji zawartej w zaskarżonym wyroku oznaczałoby, że w zakresie liczby członków zarządu prawo do decydowania w tym zakresie posiada nie tylko rada powiatu, lecz także starosta. Taki pogląd nie znajduje żadnej podstawy w obowiązujących przepisach.

Problem 3: Od kiedy obowiązuje zmiana statutu?

Sądy odmiennie też oceniły kwestię terminu wejścia w życie nowych przepisów (vacatio legis). Jednakże żaden z nich nie wypowiedział się o potrzebie wprowadzenia do uchwały zmieniającej statut przepisów przejściowych. Czy na tle tych stanowisk należałoby przyjąć, że nowe przepisy zaczynają obowiązywać od razu po ich wejściu w życie? Jeżeli tak, to w jaki sposób?

► Stanowisko WSA w Poznaniu: W okolicznościach badanej sprawy doszło do zmiany statutu w taki sposób, że w trakcie pełnienia funkcji przez zarząd powiatu zmniejszona została liczba członków tego organu. Nie przewidziano przy tym odpowiedniego vacatio legis dla wprowadzonych zmian, co w konsekwencji świadomie doprowadziło do powstania rozbieżności pomiędzy statutowym składem osobowym zarządu powiatu a składem wybranym i funkcjonującym. WSA też stwierdził, że kontrola legalności zaskarżonych przepisów uchwały prowadzi do wniosku, że ich uchwalenie nastąpiło bez zachowania odpowiedniego vacatio legis, co doprowadziło do rażącego naruszenia zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) i ustawowego określenia zasad i trybu wyborów oraz odwoływania organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego (art. 169 ust. 3 Konstytucji RP).

► Stanowisko NSA: W jego ocenie liczba członków zarządu powiatu może być zmieniona w trakcie trwania kadencji rady powiatu. Uchwała o zmianie statutu jest aktem normatywnym, zawierającym przepisy powszechnie obowiązujące na terenie danej JST i podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tym samym nie było przeszkód przed wskazaniem 14-dniowego terminu jej wejścia w życie. Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez sąd I instancji przepisów postępowania poprzez błędne ustalenie, że w tej sprawie nie przewidziano odpowiedniego vacatio legis dla wprowadzonych zmian.

trzy scenariusze rozwiązania prawnego pata

Co jest konkluzją rozstrzygnięcia NSA w zakresie skutków dla obowiązków rady i starosty co do uchwały zmniejszającej skład zarządu? Tego w uzasadnieniu wprost NSA nie wskazał. Trudno to także wywieść wprost z sentencji jego wyroku. Należy niewątpliwie stwierdzić, że pomimo wyroków skutki zmiany statutu powiatu polegające na zmianie (zmniejszeniu lub zwiększeniu) liczby członków zarządu powiatu na gruncie obowiązującej u.s.p. nie są wcale jednoznaczne. Aktualnych jest wiele pytań, tzn.: czy starosta powinien podjąć działania, a jeżeli tak, to jakie? Czy rada powiatu powinna podjąć działania, a jeżeli tak, to jakie? Jakie skutki prawne wywołuje uchwała zmieniająca statut w omawianym zakresie – aktualnie, ale także od dnia jej wejścia w życie, tj. od 25 grudnia 2020 r.? Jakie działania mogą skutecznie podjąć organy nadzoru (wojewoda i RIO) wobec zaistniałej w powiecie sytuacji? Zwłaszcza że wojewoda nie znalazł podstaw do wszczęcia postępowania nadzorczego względem uchwały o zmianie statutu w grudniu 2020 r., ale też nie unieważnił przesłanych mu uchwał zarządu podjętych po wyroku NSA. Wojewoda zaskarżył – na podstawie art. 81 u.s.p. – jedynie niektóre z nich do WSA. Czy takie działanie wojewody można uznać za uzasadnione? RIO natomiast wszczęła postępowanie nadzorcze względem uchwały zarządu o zmianie uchwały budżetowej, ale uchwałą z 26 kwietnia 2023 r. umorzyła je, uznając wyjaśnienia zarządu, że uchwała została podjęta przez zarząd pięcioosobowy, którego członkowie nie zostali skutecznie odwołani. W jakim składzie powinien więc aktualnie procedować zarząd powiatu i podejmować uchwały, zwłaszcza wobec uznania ważności jednej z nich przez Regionalną Izbę Obrachunkową w Poznaniu? W związku z brakiem takich stwierdzeń wprost w wyroku NSA można pokusić się o przeanalizowanie trzech różnych wariantów wyjścia z obecnej sytuacji.

Rozwiązanie nr 1: Konieczność podjęcia działań przez organy powiatu

► Propozycja rozwiązania: Wariant pierwszy zakłada, że zmiana liczby członków zarządu powiatu w trakcie trwania kadencji odnosi skutek z chwilą wejścia w życie tej zmiany i jest równoznaczna z koniecznością dostosowania przez organy powiatu rzeczywistej liczby członków zarządu do liczby statutowej. Jednak obowiązujące przepisy ustrojowe nie wyrażają wprost takiego obowiązku. Nie przewidują też osobnej instytucji odwołania lub powołania, odpowiednio, nadmiarowych lub brakujących członków zarządu w razie zmiany ich statutowej liczby w trakcie kadencji. Dlatego też takie odwołanie lub powołanie musiałoby się odbyć na podstawie jednego z możliwych instrumentów prawnych, tj.:

1) wniosku starosty o odwołanie albo powołanie członków zarządu (art. 31 ust. 5 u.s.p.),

2) wniosku rady o odwołanie starosty równoznacznej z odwołaniem całego zarządu (art. 31 ust. 1–4 u.s.p.),

3) rezygnacji nadmiarowych członków zarządu w przypadku zmniejszenia statutowej liczby (art. 31c u.s.p.),

4) rezygnacji starosty skutkującej rezygnacją całego zarządu (art. 31a w zw. z art. 31 ust. 4 u.s.p.).

► Komentarz: Słabość tej koncepcji wyraża się jednak właśnie w braku obowiązku któregokolwiek z ww. podmiotów/organów do złożenia wniosku o zastosowanie któregoś ze wskazanych instrumentów. Zdaje się jednak, że za takim właśnie wariantem opowiadają się komentatorzy do ustawy ustrojowej, stwierdzając: „(…) rada powiatu, przystępując do wyboru zarządu, winna wpierw określić w statucie, z ilu osób będzie się on składał. Gdyby rada tej lub następnej kadencji chciała zmniejszyć lub zwiększyć liczbę członków zarządu (ale w granicach określonych ustawą), powinna najpierw dokonać zmiany statutu, a dopiero później przystąpić do wyboru lub odwołania członka lub członków zarządu” [Dolnicki B. (red.), „Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz”, Wolters Kluwer Polska 2020].

Sęk w tym, że brak obligatoryjności oznacza w praktyce możliwość wykorzystywania sytuacji jako narzędzia walki politycznej. Taka sytuacja może bowiem mieć miejsce wówczas, kiedy np. rada nie ma wystarczającej większości, aby skutecznie odwołać starostę (i tym samym zarząd), a starosta nie chce ani złożyć rezygnacji, ani też złożyć wniosku o powołanie albo odwołanie członków zarządu. Jak natomiast orzekł WSA w Poznaniu w powoływanych powyżej wyrokach z 20 maja 2021 r. w sprawie uchwał odwołujących członków zarządu, wniosek właściwego organu/podmiotu jest warunkiem sine qua non skutecznego dokonania czynności.

Dodatkowo słabym punktem tej koncepcji jest to, że żaden z przepisów ustrojowych nie wskazuje, że w celu dostosowania składu zarządu do liczby statutowej należy powołać albo odwołać wyłącznie członków odpowiadających różnicy składu faktycznego ze statutowym (tj. np. jeśli zarząd liczył do tej pory pięciu członków tzw. etatowych i nieetatowych, odwołać trzeba wyłącznie dwóch tzw. nieetatowych). Zgodnie bowiem z koncepcją zarządu autorskiego należy przyjąć, że na skutek zmiany liczby członków zarządu starosta może chcieć przemeblować jego skład i złożyć wniosek o odwołanie/powołanie na nowo wszystkich członków poza nim samym.

Brak jest również jakiegokolwiek instrumentu prawnego, który umożliwiałby organom nadzoru przymuszenie któregokolwiek z organów powiatu do złożenia takiego wniosku. Organy nadzoru nie mają też możliwości zastosowania instytucji zarządzenia zastępczego, gdyż w tym zakresie konieczne jest wyraźne upoważnienie ustawowe. Przy uznaniu konieczności zastosowania prezentowanego wariantu należy się również zastanowić, czy w razie niepodejmowania przez żaden organ powiatu działań zmierzających do dostosowania składu zarządu do składu statutowego organy nadzoru mogłyby posłużyć się instrumentem odwołania organów powiatu: rady na podstawie art. 83 ust. 1 i zarządu na podstawie art. 83 ust. 2 u.s.p. ze względu na powtarzające się naruszanie konstytucji lub ustaw. Jest to instrument bardzo daleko idący i wydaje się, że jego zastosowanie wobec braku obligatoryjności podjęcia takich działań przez organy powiatu nie powinno być uznane za dopuszczalne. Należy również podkreślić, że ustawodawca w przepisach u.s.p. opowiedział się za ciągłością funkcjonowania zarządu. Przykładem tego jest art. 28 u.s.p., zgodnie z którym do czasu wyboru nowego zarządu po wyborach samorządowych dotychczasowy zarząd działa do dnia wyboru nowego zarządu. Rada ma trzy miesiące na wybór nowego zarządu (art. 27 ust. 1 u.s.p.). Celem ustawodawcy było więc zapewnienie działania dotychczasowego organu do czasu ukonstytuowania się nowego, niezależnie w jakiej formie i z czyjej inicjatywy ta zmiana nastąpi. Analogicznie więc, zgodnie z zamysłem ustawodawcy, patrzeć należy na analizowaną sytuację. Dopóki nie zostanie wyłoniony zarząd zgodny z obowiązującym w tym czasie statutem, dotychczasowy zarząd może i powinien działać na dotychczasowych zasadach.

Zasada ciągłości funkcjonowania zarządu powiatu przejawia się również w przepisach ustawy ustrojowej dotyczących złożenia rezygnacji przez członka zarządu powiatu, tj. art. 31c u.s.p. Regulacja ta dopuszcza – ze względu na wyznaczone terminy, w których poszczególne czynności mogą zostać podjęte – funkcjonowanie zarządu powiatu w liczbie członków innej, niż to wynika ze statutu.

Rozwiązanie nr 2: Statutowa liczba członków dopiero od wyboru nowego zarządu

►Propozycja rozwiązania: Podstawą drugiego wariantu jest przyjęcia założenia, że brak w ustawie ustrojowej przepisów obligujących organy powiatu do podjęcia działań w celu dostosowania faktycznej liczby członków zarządu do stanu wynikającego z nowo uchwalonego statutu oznacza, że zmiana ta nie działa automatycznie. Starosta nie ma interesu w zaskarżeniu tej zmiany, a więc zarówno jego sytuacja prawna, jak i zarządu nie ulega żadnej zmianie. Następstwem zmiany statutu dokonanej na podstawie art. 27 ust. 1 u.s.p. nie jest więc konieczność usunięcia niezgodności pomiędzy statutową a rzeczywistą liczbą członków zarządu powiatu, niezależnie od tego, czy chodzi o zmniejszenie, czy zwiększenie tej liczby. Artykuł 27 ust. 1 zd. 2 u.s.p. ma bowiem charakter instruktażowy w tym sensie, że stanowi wytyczną dla rady powiatu do wybrania takiej liczby członków zarządu, która wynika ze statutu w momencie wyboru zarządu, lecz ma zastosowanie dopiero do wyboru nowego zarządu, bez względu na to, w jakim czasie i w jakim trybie zarząd będzie wybierany. To zaś oznacza, że zarząd w liczbie statutowej, wynikającej z dokonanej zmiany, należy wybrać albo po kolejnych wyborach samorządowych – zgodnie z obowiązującą w tym zakresie procedurą wynikającą z art. 27 ustawy ustrojowej, albo w każdej innej sytuacji wyboru nowego zarządu, np. w razie odwołania starosty (art. 31–34 u.s.p.) czy złożenia przez niego rezygnacji (art. 31a u.s.p.).

► Komentarz: Właściwą analogią wydaje się tutaj, po pierwsze, sytuacja działania rady gminy w składzie niezgodnym z ustawą, która była przedmiotem:

  • badania NSA w wyroku z 18 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 670/06. NSA stwierdził w nim, że: „Przepisy u.s.g. nie regulują skutków prawnych działania rady w składzie liczbowym przekraczającym wielkości ustalone w art. 17 u.s.g. Fakt, że przepis ten ma charakter bezwzględnie wiążący, oznacza, że w statucie gminy nie można regulować tej kwestii odmiennie. Nie oznacza to jednak, że gdy liczbowy skład rady nie odpowiada wielkością ustawowemu, to rada pozbawiona jest możliwości działania. Jeżeli liczba radnych nie odpowiada wielkości ustawowej, to fakt ten nie może rzutować na ustalania quorum koniecznego do podjęcia uchwały przez radę gminy”; oraz
  • wyroku NSA z 10 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 1775/07, w którym czytamy, że: „Okoliczność, iż w wyniku przeprowadzenia wyborów uzupełniających do rady gminy zostali wybrani nowi radni i w rezultacie naruszony zostanie ustawowy skład radnych, nie może mieć istotnego znaczenia. Pojęcie ustawowego składu rady w zaistniałej sytuacji trzeba rozumieć jako aktualny skład rady – uwzględniający zarówno radnych wybranych w wyborach uzupełniających, jak i radnych, co do których stwierdzono wyrokami sądów administracyjnych nieważność uchwał dotyczących wygaśnięcia ich mandatu”.

Po drugie, można zaś posłużyć się analogią z sytuacją, w której zmienia się liczba mieszkańców powiatu/gminy, od której zależna jest liczba radnych rady powiatu/gminy (art. 9 ust. 4 u.s.p. i odpowiednio art. 17 ust. 1 u.s.g.). W razie zwiększenia lub zmniejszenia się liczby mieszkańców w trakcie trwania kadencji organu stanowiącego nie dokonuje się automatycznego wyboru uzupełniającego nowych radnych/nie odwołuje się radnych „nadmiarowych”. Podstawę do określenia ustawowego składu rady stanowi bowiem liczba mieszkańców w dniu wyboru danej rady, określana na podstawie danych znajdujących się w urzędowych rejestrach ewidencji ludności według stanu na koniec roku poprzedzającego rok, w którym wybory mają być przeprowadzone. Dopiero zaś w momencie ogłaszania wyborów do rady nowej kadencji bierze się pod uwagę tę zmienioną liczbę mieszkańców danej jednostki.

Rozwiązanie nr 3: W zmianie statutu potrzebny przepis przejściowy

►Propozycja rozwiązania: Trzeci wariant zakłada, że skoro nie ma żadnego przepisu ustawy regulującego skutki tego rodzaju zmiany statutu, a taka zmiana może rodzić wątpliwości co do legalności i skuteczności działań podejmowanych przez zarząd w składzie „niestatutowym”, oczywistym jest, iż to sama uchwała uchwalająca taką zmianę powinna określić, od jakiego momentu znajduje ona zastosowanie. Temu zaś służy instytucja przepisów przejściowych.

►Komentarz: Zgodnie z par. 30 rozporządzenia prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 283), który – z mocy par. 143 tego aktu wykonawczego – ma zastosowanie również do aktów prawa miejscowego: w przepisach przejściowych reguluje się wpływ nowej albo znowelizowanej ustawy na stosunki powstałe pod działaniem ustawy, albo ustaw dotychczasowych, bez względu na to, czy do tych stosunków zamierza się stosować przepisy dotychczasowe, przepisy nowe czy przepisy regulujące ten wpływ w sposób odmienny od przepisów dotychczasowych i przepisów nowych.

W przepisach przejściowych rozstrzyga się w szczególności:

1. Sposób zakończenia postępowań będących w toku (wszczętych w czasie obowiązywania dotychczasowych przepisów i niezakończonych ostatecznie do dnia ich uchylenia albo zmiany), skuteczność czynności dokonanych w postępowaniu oraz organy lub instytucje właściwe do zakończenia postępowania i terminy przekazania im spraw;

2. Czy i w jakim zakresie utrzymuje się czasowo w mocy instytucje prawne zniesione przez nowe przepisy.

3. Czy zachowuje się uprawnienia i obowiązki oraz kompetencje powstałe w czasie obowiązywania uchylanych albo wcześniej uchylonych przepisów oraz czy skuteczne są czynności dokonane w czasie obowiązywania tych przepisów; sprawy te reguluje się tylko w przypadku, gdy nie chce się zachować powstałych uprawnień, obowiązków lub kompetencji albo chce się je zmienić, albo też gdy chce się uznać dokonane czynności za bezskuteczne.

4. Czy i w jakim zakresie stosuje się nowe przepisy do uprawnień, obowiązków, kompetencji oraz czynności, o których mowa w pkt 3.

5. Czy i w jakim zakresie utrzymuje się czasowo w mocy przepisy wykonawcze wydane na podstawie dotychczasowych przepisów upoważniających.

Jeżeli więc pod rządami statutu powiatu sprzed zmiany został wybrany zarząd w określonym składzie osobowym, zaś po zmianie przewidziano zmianę tej liczby, pod rządami statutu sprzed zmiany został ukształtowany określony sposób funkcjonowania zarządu jako organu kolegialnego, który uległ zmianie. Skoro nie może w tym zakresie działać zasada stosowania ustawy nowej, gdyż brak jest przepisu regulującego formę i procedurę automatycznego dostosowania liczby członków zarządu (i jego składu) do liczby statutowej, to właśnie przepisy intertemporalne uchwały powinny przewidzieć, od kiedy zmiana ta będzie mieć zastosowanie.

Przykładem analogicznego, właściwego przepisu, jest art. 6 ustawy z 5 września 2008 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2008 r. nr 180 poz. 1111), który zmienił art. 24h ust. 5a u.s.g., stanowiąc, że: „Ustawa wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia i ma zastosowanie do kadencji następujących po kadencji, w czasie której weszła w życie” .

Brak stosownej regulacji intertemporalnej może natomiast wprowadzać niepewność prawa i wątpliwości co do jego skutków, co może rzutować na ocenę prawidłowości funkcjonowania zarządu powiatu po wejściu w życie przedmiotowej zmiany. ©℗