Czy wniosek o udostępnienie zbioru wielu prostych danych można uznać za przetworzoną informację

Do burmistrza złożono wniosek o udzielenie informacji publicznej z żądaniem przesłania kopii wszystkich decyzji (zanonimizowanych) w przedmiocie warunków zabudowy wydanych w ostatnich pięciu latach. Czy taka informacja może być uznana za „informację przetworzoną”, a w związku z tym, czy urząd może uzależnić udzielenie takiej informacji publicznej od wykazania, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego?

W orzecznictwie ścierają się dwa nurty poglądów. Pierwszy, mówiący o tym, że sama czasochłonność przygotowania wielu „prostych” informacji nie może decydować o tym, że jest to informacja przetworzona. Natomiast drugi głosi, że suma informacji prostych posiadanych przez adresata wniosku może przekształcić się w informację przetworzoną. Przy czym dotyczy to przypadków bardzo szerokiego zakresu wniosków, wymagających zgromadzenia, zanonimizowania i sporządzenia kserokopii wielu dokumentów, co może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, że zakłóci to normalny tok działania podmiotu zobowiązanego.

Jeśli zaś chodzi o przepisy, to zgodnie z art. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (dalej: u.d.i.p.) każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej „prawem do informacji publicznej”. Zarazem od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego.

W myśl art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Przywołane przepisy dają podstawę do wyróżnienia dwóch kategorii informacji publicznej:

• informacji przetworzonej oraz
• informacji prostej – konstruowanej niejako w opozycji do niej.

Tylko udostępnienie informacji publicznej należącej do pierwszej z ww. kategorii zostało uwarunkowane przez ustawodawcę dodatkowym kryterium, tj. wykazaniem istotności dla interesu publicznego w jej uzyskaniu przez wnioskodawcę. Natomiast dostęp do informacji prostej pozostaje nieskrępowany – a więc podlega ogólnej regule z cytowanego wyżej art. 2 ust. 2 u.d.i.p.

Niestety, choć ustawodawca posłużył się w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. terminem „informacja przetworzona”, to go nie zdefiniował ani nawet bliżej nie określił. A termin „informacja prosta” w u.d.i.p. w ogóle nie występuje. Na marginesie warto zauważyć, że wykazanie szczególnej istotności dla interesu publicznego często stanowi barierę w uzyskaniu informacji przetworzonej. Tymczasem w praktyce wskazuje się na trudność z wytyczeniem granicy pomiędzy informacją przetworzoną a informacją prostą, udostępnioną po wykonaniu na niej pewnych czynności umożliwiających jej udostępnienie. Problem bowiem pojawia się, gdy wnioskodawca wnosi o przedstawienie mu wielu informacji prostych. W tym zakresie spotyka się w orzecznictwie – o czym już wspominałem – dwa odmienne poglądy. Zgodnie z pierwszym nie stanowi informacji przetworzonej proste zebranie danych z wielu dokumentów, jakimi organ dysponuje. O tym, czy daną informację należy traktować jako przetworzoną, a nie prostą, nie może decydować pracochłonność konieczna do jej wytworzenia czy udostępnienia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2875/12). A więc charakteru takiej informacji nie mogą zmienić ewentualne trudności podmiotu wykonującego zadania publiczne w udostępnieniu informacji (wyrok NSA z 14 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1292/12,). Zbiór wielu informacji prostych, nawet gdy ich zebranie powoduje konieczność wykonania pewnych działań angażujących pracowników i środki zobowiązanego, nie powoduje, że informacje proste przekształcają się w informację przetworzoną.

Z kolei drugi pogląd wskazuje, że w pewnych przypadkach suma informacji prostych, którymi dysponuje adresat wniosku, może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna do sporządzenia wykazu wskazanego we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania (zob. wyrok NSA z 6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1199/11; podobnie wyrok NSA z 17 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 416/12). Przyjmuje się, że suma informacji prostych – w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, szerokiego zakresu wniosku powodującego konieczność przekształcenia (zanonimizowania) wielu dokumentów, co może zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań – może być uznana za przetworzenie informacji prostych w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (np. wyrok NSA z 27 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1526/16).

W jednym z ostatnich orzeczeń NSA – wyrok z 24 maja 2023 r. (sygn. akt III OSK 119/22) – sąd nie wykluczył, że znaczna skala wnioskowanych informacji może być podstawą do jej zakwalifikowania jako przetworzonej. Tym niemniej zaznaczył (co stanowi odpowiedź na postawione powyżej pytanie), że skoro zasadą jest dostęp do informacji publicznej, to organ powinien szczegółowo uzasadnić, dlaczego jego zdaniem dany zbiór informacji „prostych” należy zakwalifikować jako informację przetworzoną, a także dokonać oceny, czy wnioskodawca wykazał szczególnie istotny interes uzasadniający dokonanie przetworzenia. ©℗