Gminy muszą się przygotować na szturm sołtysów. Z początkiem lipca

Zanim bowiem KRUS wypłaci im 300 zł, urząd będzie musiał w terminie siedmiu dni wydać zaświadczenie potwierdzające piastowanie tej funkcji. Brakuje jednak przepisów przejściowych i mnożą się pytania o treść zaświadczenia, terminy rozpatrywania wniosków czy tryb odwoławczy.

1 lipca br. wchodzi w życie ustawa z 26 maja 2023 r. o świadczeniu pieniężnym z tytułu pełnienia funkcji sołtysa (Dz.U. poz. 1073). Przewiduje ona przyznawanie specjalnego świadczenia pieniężnego w wysokości 300 zł z tytułu pełnienia tej funkcji [ramka]i reguluje wiele aspektów związanych z tym świadczeniem, w tym warunki i tryb przyznawania oraz zasady wypłacania i finansowania.

Co prawda zgodnie z art. 5 ust. 1‒2 ustawy wniosek o przyznanie świadczenia składa się w oddziale regionalnym albo w placówce terenowej KRUS, a samo świadczenie przyznaje w drodze decyzji i wypłaca je prezes tej instytucji, ale wcześniej trzeba zdobyć zaświadczenie potwierdzające pełnienie funkcji sołtysa oraz okres, w jakim to miało miejsce. I tu właśnie określoną rolę odgrywa gmina. A ponieważ zgodnie z art. 5 ust. 4 świadczenie przysługuje od miesiąca, w którym został złożony wniosek o jego przyznanie, to wszystko wskazuje na to, że już na początku lipca wiele urzędów (zwłaszcza tych większych, w których jest wiele sołectw) będzie miało dużo pracy. Można się bowiem spodziewać, że sołtysi uprawnieni do 300 zł będą chcieli złożyć wnioski o potwierdzenie piastowania tej funkcji jak najwcześniej, by jak najszybciej nabyć prawo do świadczenia. I niewątpliwie też niejednokrotnie będą wywierać presję na gminy, aby te wydały zaświadczenia jak najszybciej. Nie byłoby w tym nic szczególnego, gdyby z konstrukcji przedmiotowej ustawy wynikały specjalne mechanizmy, procedury lub terminy, które powinien stosować wójt. A tych brak. Tak samo jak brak odesłania do kodeksu postępowania administracyjnego (dalej. k.p.a.), co niewątpliwie rozwiązywałoby sprawę.

Stosować k.p.a. czy nie?

Wydaje się, że punktem wyjścia dla rozwiania omawianych wątpliwości będzie ustalenie, czy do wydawania wspomnianych zaświadczeń można stosować dział VII k.p.a. W tym bowiem dziale uregulowano wiele istotnych kwestii związanych z właśnie wydawaniem zaświadczeń, począwszy od terminów, po kwestie odwoławcze. Rozstrzygając tę kwestię, można posiłkowo odwołać się do stanowiska prezentowanego w orzecznictwie sądowym, w którym akcentuje się, że przepisy k.p.a. mają głównie znaczenie procesowe (np. w zakresie wydawania zaświadczeń), mając status leges generales, natomiast w innych aktach prawnych powinny znajdować się przepisy materialno-prawne związane z zaświadczeniami mające status leges speciales (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 lutego 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2120/19). Takie uwarunkowania prawne stwarzają podstawy do uzasadnionego założenia, że do wydawania zaświadczeń na potrzeby świadczenia sołeckiego niezbędne będzie stosowanie ogólnych reguł procesowych zawartych właśnie w k.p.a., skoro w ustawie takowych nie przewidziano.

problem 1: krótki termin

Pierwsze pytanie, jakie się pojawia, to termin na rozpoznanie wniosku o wydanie zaświadczenia przez wójta (burmistrza lub prezydenta). Ustawa tej kwestii nie rozstrzyga, jednak uwzględniając założenie o stosowaniu przepisów k.p.a., na uwagę zasługuje art. 217 par. 3 k.p.a., gdzie postanowiono, że zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni.

Problem w tym, że to w wielu sytuacjach dla gminy może być stosunkowo krótki okres, zwłaszcza gdy trzeba będzie sprawdzić dane nawet sprzed kilkudziesięciu lat albo gdy będą one znajdowały się w archiwach. Tymczasem ewentualne przekroczenie tego terminu przez wójta co do zasady może być kwalifikowane jako przewlekłość postępowania, a wówczas wnioskodawcy będzie przysługiwać prawo wniesienia ponaglenia w trybie art. 37 k.p.a., gdzie w par. 1 podano, że „stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli:

1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 par. 1 (bezczynność);

2) postępowanie jest prowadzone dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość)”.

Co ważne, wniesienie ww. ponaglenia może skutkować wniesieniem skargi przez wnioskodawcę do wojewódzkiego sądu administracyjnego – umożliwia to art. 53 par. 2b ustawy z 30 sierpnia 2002 r. ‒ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259; ost.zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 803), zgodnie z którym „Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu”. Potwierdzono to m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 31 stycznia 2023 r. (sygn. akt II SAB/Wr 1015/22), gdzie podano: „Przewlekłość postępowania w przedmiocie wydania żądanego przez stronę skarżącą zaświadczenia podlega kognicji sądu administracyjnego stosownie do art. 3 par. 2 pkt 8 ustawy ‒ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi”. Dodano przy tym, że „Jako niedopuszczalne należy ocenić to, że organ mając do załatwienia sprawę o nieskomplikowanym charakterze, bo sprowadzającą się do potwierdzenia faktów urzędowych, dla której ustawodawca przewidział 7-dniowy termin jako wystarczający do jej załatwienia, zwleka z rozpoznaniem wniosku strony o ponad trzy miesiące. Całkowita bierność organu przez tak długi okres, pozostaje w jawnej i oczywistej sprzeczności z podstawową zasadą procedury administracyjnej, jaką jest zasada szybkości postępowania oraz z art. 217 par. 3 k.p.a. wyznaczającym termin na załatwienie wniosku o wydanie zaświadczenia”. Sąd dodał również, że „Sytuacja, w której organ bez żadnego obiektywnego uzasadnienia nie podejmuje żadnych czynności procesowych przez kilka miesięcy w sprawie tak nieskomplikowanej jak potwierdzenie faktów urzędowych, nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa”.

A zatem wójt, by nie narażać się na postępowanie sądowe z inicjatywy niezadowolonego wnioskodawcy, powinien wydać zaświadczenie w ciągu siedmiu dni od złożenia wniosku.

problem 2: jaka droga odwoławcza

Kolejny problem, przed jakim organy mogą stanąć w praktyce, to procedury związane z postanowieniem o odmowie wydania zaświadczenia. Ustawa stanowi jedynie o możliwości wydania takiego dokumentu przez urząd gminy w przypadku braku danych potwierdzających okres pełnienia przez wnioskodawcę funkcji sołtysa, ale nie precyzuje ewentualnej drogi odwoławczej od takiego rozstrzygnięcia. Przyjmując jednak założenie o stosowaniu przepisów k.p.a, uwagę zwraca art. 219 k.p.a., gdzie postanowiono, że: „Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie”. Warto wspomnieć o stanowisku prezentowanym w orzecznictwie sądowym, że wniosek o wydanie zaświadczenia może być przez organ załatwiony bądź poprzez czynność materialno-techniczną polegającą na jego wydaniu, bądź też poprzez postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia. Postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia ma charakter formalny, kończy postępowanie administracyjne zainicjowane wnioskiem o wydanie zaświadczenia określonej treści, którego organ nie może wydać z określonych względów (por. wyrok WSA w Krakowie z 5 lutego 2018 r., sygn. akt III SAB/Kr 40/17).

Konsekwencją wydania wspomnianego postanowienia powinno być stosowanie odpowiednich reguł z art. 124 k.p.a, a z niego wynika, że postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania. Ponadto postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie. Warto też dodać, że ewentualne zażalenie na wspomniane postanowienie będzie rozpatrywane przez organ wyższego stopnia, czyli w tym wypadku przez samorządowe kolegium odwoławcze.

problem 3: szukać w archiwach

czy odmawiać

Kolejny problem, przed jakim niewątpliwie staną gminy, dotyczy tego, jak postąpić w sytuacji ewentualnych trudności w ustaleniu dokumentacji potrzebnej do wydania zaświadczenia – np. czy przedłużać postępowanie i badać sprawę dogłębnie, czy też może wydać postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia z tego względu, że dokumentacja znajduje się w archiwum lub jest trudno osiągalna. Może być z tym problem, zwłaszcza że wielu wnioskodawców może domagać się jak najszybszego wydania jakiegokolwiek dokumentu, który mogliby złożyć w KRUS. W tym zakresie również warto skorzystać z doświadczeń orzecznictwa sądowego. Pomocne może być stanowisko zawarte w wyroku WSA w Opolu z 24 października 2017 r. (sygn. akt II SA/Op 354/17), w którym podkreślono, że: „Postępowanie o wydanie zaświadczenia ogranicza się tylko do takiego postępowania, które pozwoli na urzędowe stwierdzenie znanych faktów. Winno się ono zatem odnosić do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do wnioskodawcy, faktów stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane oraz ustalenia ewentualnych dysponentów tych danych. Obowiązkiem organu jest rzetelne zbadanie całości posiadanych przez urząd zasobów, w tym także archiwalnych, które mogłyby wskazywać na fakty bądź stany prawne, których potwierdzenia żąda wnioskodawca”.

Zatem z powyższego należy wnioskować, że organ ma zasadniczo obowiązek ustalania danych nie tylko na podstawie zasobów „bieżących”, lecz także tych archiwalnych, i w konsekwencji nie ma możliwości np. wydania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia z tego względu, że dokumentacja znajduje się w archiwum czy jest trudno osiągalna. Po dane w archiwach trzeba sięgnąć – nawet gdyby dla sołtysa oznaczało to, że musi czekać na zaświadczenie dłużej. Gdyby się jednak okazało, że urząd wyda postanowienie o odmowie wydania omawianego zaświadczenia z powodu braku danych, furtką może być dla wielu sołtysów art. 4 ust. 5 ustawy, zgodnie z którym w przypadku gdy organ nie dysponuje danymi potwierdzającymi okres pełnienia przez wnioskodawcę funkcji sołtysa, możliwe jest złożenie do KRUS oświadczenia wraz z pisemnymi oświadczeniami złożonymi przez co najmniej pięć osób zamieszkujących w sołectwie w czasie, w którym wnioskodawca pełnił w nim funkcję sołtysa.

problem 4: treść zaświadczenia

Kolejna wątpliwość, jaka może się pojawić, to forma wydania zaświadczenia, w sytuacji gdy wnioskodawca we wniosku „narzuci” żądaną treść, która okaże się błędna, np. wnioskodawca poprosi o wydanie zaświadczenia, że był sołtysem od 1991 do 2000 r., a w rzeczywistości pełnił tę funkcję dłużej, bo np. już od 1988 r. Ani przepisy ustawy, ani przepisy k.p.a. nie precyzują podanych kwestii, nie ma więc odgórnie ustalonego wzorca zaświadczenia. I tutaj też można sięgnąć do orzecznictwa. W wyroku WSA w Białymstoku z 15 listopada 2022 r. (sygn. akt II SA/Bk 675/22) podkreślono np., że zaświadczenie może być wydane jedynie przez organ administracji publicznej, a zatem przybiera formę dokumentu urzędowego. Natomiast w wyroku WSA w Warszawie z 13 listopada 2009 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1428/09) m.in. podkreślono, że: „(...) sformułowanie de facto przez stronę wzoru treści zaświadczenia oczekiwanego od organu daje podstawy do wydania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści ze względu chociażby na to, iż organ nie zgadza się z jednym wyrazem zawartym we wniosku, bowiem modyfikacja żądania oznaczałaby w istocie wydanie zaświadczenia o odmiennej treści”.

Powyższe prowadzi więc do wniosku, że wójt nie powinien przyjmować propozycji wnioskodawcy co do treści zaświadczenia, wiążące są bowiem dane, którymi organ dysponuje na podstawie prowadzonych ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.

problem 5: wydłużenie terminu

Kolejne pytanie, jakie może się pojawić, brzmi: czy w sytuacji gdy wyjaśnienie sytuacji może wymagać więcej czasu, dopuszczane jest wydłużenie terminu. I tutaj odpowiedź jest twierdząca: wyjątkowo istnieje możliwość przedłużenia terminu na wydanie zaświadczenia – co jednak istotne, ani przepisy ww. ustawy, ani przepisy k.p.a w sposób jednoznaczny nie regulują podanego aspektu. Pomocnych wskazówek dostarcza dopiero orzecznictwo sądowe. Szczególnie pomocne w tym zakresie może być stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 kwietnia 2021 r. (sygn. akt II OSK 625/21), w którym zwrócono uwagę, że zasadniczo organ ma obowiązek załatwić wniosek o wydanie zaświadczenia nie później niż w terminie siedmiu dni, a więc w terminie instrukcyjnym określonym w art. 217 par. 3 k.p.a. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego może trwać odpowiednio dłużej (por. art. 35 par. 3 k.p.a.), jednak z zachowaniem wymogów wynikających z zasady szybkości postępowania ustanowionej w art. 12 k.p.a. Dopuszczalne jest zatem przekroczenie terminu określonego w art. 217 par. 3 k.p.a., jeżeli jest to uzasadnione wymogami postępowania wyjaśniającego. Niezachowanie tego terminu, a nawet jego wielokrotne przekroczenie, może być bowiem uzasadnione koniecznością podejmowania określonych czynności przez organ, jednak w przypadku niemożności załatwienia sprawy w wymaganym czasie, stosownie do art. 36 k.p.a., organ powinien wyznaczyć dodatkowy termin, podając przyczyny zwłoki. ©℗