RIO: Jeśli gmina ma nadwyżkę z opłat śmieciowych, to powinna stawkę skalkulować na nowo

Znamy już treść uzasadnienia do uchwały warszawskiej Regionalnej Izby Obrachunkowej z 28 kwietnia 2023 r. w sprawie wydania opinii o sprawozdaniu z wykonania budżetu za 2022 r. przedłożonym przez prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy (nr 3.e./374/2023, www.warszawa.rio.gov.pl).

Przypomnijmy, że w uchwale tej RIO zwróciła uwagę na znaczącą nadwyżkę z opłat za odpady komunalne, co szybko podchwyciła grupa radnych, domagając się zwrotu nadpłaconych kwot mieszkańcom. Pisaliśmy o tym w poprzednim numerze SiA. Przytoczyliśmy opinie ekspertów, którzy wskazali, że przepisy nie pozwalają po prostu zwrócić kwot z nadwyżki mieszkańcom. RIO w uzasadnieniu do uchwały sugeruje jednak inne rozwiązanie: jej zdaniem Warszawa powinna na nowo skalkulować stawkę opłat, aby system się bilansował. Co w praktyce może de facto oznaczać obniżkę rachunków w przyszłości (o ile przy kalkulacji kosztów nie okaże się, że w kolejnym roku będą wyższe). Poza tym RIO jednoznacznie wskazała, że przepisy nie dają podstaw do czynienia „oszczędności” ze środków pochodzących z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w gminach. Jako że uchwała może mieć znaczenie dla gmin, które mają nadwyżkę, przytaczamy argumentację izby.

W uchwale z 28 kwietnia 2023 r. skład orzekający RIO w Warszawie zaopiniował sprawozdanie z wykonania budżetu m.st. Warszawy za rok 2022 r. Ocena była pozytywna – z obszerną uwagą dotyczącą nadwyżki, jaka postała w systemie gospodarowania odpadami. Jak stwierdziła RIO, pobrane dochody z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi przewyższyły wartość zrealizowanych wydatków o 180,2 mln zł. Dlatego RIO sformułowała zalecenia dla władz miasta: „Skład Orzekający ponownie wskazuje na potrzebę weryfikacji kalkulacji kosztów systemu gospodarowania odpadami komunalnym oraz wysokości stawek opłaty. Jednocześnie Skład Orzekający przypomina, że niewydatkowane w opiniowanym okresie środki z opłaty na cele związane funkcjonowaniem systemu gospodarowania odpadami komunalnymi należy zaplanować w roku następnym z zastosowaniem w/w przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz art. 217 ust. 2 pkt 8 ustawy o finansach publicznych”.

W tym miejscu warto wspomnieć, że w obecnych uwarunkowaniach gospodarczych występowanie nadwyżek w systemie gospodarowania odpadami komunalnymi jest wyjątkiem, a nie zasadą. Abstrahując jednakże od skali dysproporcji, które w skali kraju również występują, tyle że na znacznie niższych poziomach (np. w jednej z gmin na Pomorzu), warto odnieść się do powyższej uwagi RIO w kontekście przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej: u.u.c.p.g.).

System musi się bilansować

RIO w Warszawie ma rację, zalecając, aby ponownie skalkulować stawkę w celu zbilansowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. Wprowadzenie określonego poziomu stawek powinno być bowiem wynikiem rzetelnej kalkulacji ze strony gminy (co przypomniał skład orzekający RIO w Warszawie). Wyznacznikiem w tym zakresie jest art. 6k ust. 2 u.u.c.p.g., gdzie postanowiono, że „rada gminy, określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bierze pod uwagę:

1) liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę;

2) ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych;

3) koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r ust. 2‒2b i 2d;

4) przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo”.

Powyższy przepis jest fundamentalną zasadą dla gminy w kształtowaniu wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Gmina powinna w należyty sposób określić wspomniane stawki, aby nie narazić się na ich kwestionowanie na drodze sądowej. Zresztą na te kwestie zwracano już uwagę w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W jednym z nowszych rozstrzygnięć z podanego zakresu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 2 lutego 2023 r., sygn. akt I SA/Gl 1380/22) wskazano m.in., że: „W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie stawek opłaty za gospodarowanie odpadami, jest zobowiązana do dokonania rzetelnej i wnikliwej kalkulacji wysokości stawki, tak aby pobierane opłaty pokrywały rzeczywiste koszty związane z funkcjonowaniem systemu zagospodarowania odpadami na terenie gminy. Prawidłowo skalkulowana opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna z jednej strony zapewniać sprawne funkcjonowanie systemu odbioru odpadów na terenie gminy, z drugiej zaś nie powinna stanowić źródła dodatkowych zysków gminy. Rzetelna kalkulacja wysokości opłat powinna w szczególności uwzględniać liczbę mieszkańców gminy, ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych oraz koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami, na który składają się koszty odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz obsługi administracyjnej tego systemu (por.: wyrok WSA w Gdańsku z 22 lutego 2017 r., sygn. akt I SA/Gd 1363/16; wyrok WSA w Białymstoku z 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt I SA/Bk 46/19; wyrok WSA w Olsztynie z 11 czerwca 2019 r., sygn. akt I SA/Ol 334/19)”.

Różna praktyka sądów

Jak jednak wynika z dotychczasowego orzecznictwa, zasadą jest, że sądy stawały po stronie gmin w odniesieniu do sposobu kalkulowania wysokości ww. stawek. Jednocześnie w niektórych wyrokach sugerowano, że wspólnota mieszkańców niezadowolona z przyjętych rozwiązań legislacyjnych (formalnie zgodnych z prawem) może wyrazić swoją dezaprobatę przy wyborze radnych gminy odpowiedzialnych za przyjęcie określonego poziomu stawek. Takie spostrzeżenie zawarto w wyroku WSA w Gliwicach z 21 kwietnia 2021 r. (sygn. akt I SA/Gl 205/21), gdzie m.in. postanowiono: „Fakt, iż opłata ta w Gminie jest wyższa niż w innych jednostkach samorządu terytorialnego uchwalających sporne stawki, nie oznacza, że przyjęta przez Gminę stawka była błędna lub nieuzasadniona, skoro wynikała z okoliczności faktycznych dotyczącej tej Gminy i prowadzonej przez nią polityki gospodarowania odpadami. Sporne stawki uchwalili radni wybrani przez lokalną społeczność i tym samym odpowiedzialni wobec niej za podjęte decyzje. To wyborcy (mieszkańcy gminy), w ramach przysługujących im uprawnień, w odpowiedniej formie i czasie, zdecydują czy wybrani przez nich członkowie Rady Gminy rzetelnie spełniali swe obowiązki, w tym zakresie uchwalenia stawek spornej opłaty”.

W wyroku WSA w Gdańsku z 25 lutego 2015 r. (sygn. akt I SA/Gd 1240/14) zwrócono z kolei uwagę, że przy kalkulowaniu stawek nie zawsze trzeba brać pod uwagę dane dotyczące lat poprzednich odnoszące się do ilości wytworzonych na terenie gminy odpadów. Wskazano również, że Trybunał Sprawiedliwości UE w wyroku z 16 lipca 2009 r. w sprawie o sygn. C-254/08 Futura Immobiliare srl Hotel Futura i inni v. Comune di Casoria (publ. ZOTSiS 2009/7B/I-6995), wskazał, że „art. 15 lit. a Dyrektywy 2006/12WE Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie odpadów, którego brzmienie jest identyczne z brzmieniem art. 15 lit. a Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE, winien być interpretowany w ten sposób, że przepisy krajowe, które przewidują w celu finansowania usług gospodarki odpadami miejskimi i ich unieszkodliwiania podatek obliczany na podstawie oceny objętości odpadów potencjalnie wytwarzanych przez użytkowników tych usług, a nie na podstawie ilości odpadów rzeczywiście przez nich wytworzonych i przekazanych do punktu zbioru, nie są w świetle obowiązującego prawa wspólnotowego sprzeczne z tym przepisem”. Dodatkowo TSUE zauważył, że „częstokroć trudno jest, a bywa to nawet kosztowne, określić dokładną objętość odpadów miejskich przekazanych przez «posiadaczy». Stąd odwołanie do kryteriów opartych, z jednej strony, na zdolności wytwarzania odpadów przez ich posiadaczy, obliczanej w stosunku do powierzchni nieruchomości, którą zajmują i jej przeznaczenia, lub z drugiej strony, na rodzaju wytworzonych odpadów, może pozwolić na obliczenie kosztów unieszkodliwiania odpadów i ich podziału pomiędzy różnymi posiadaczami, ponieważ oba te parametry mogą bezpośrednio wpływać na kwotę przywołanych kosztów”.

Rekomendacja

Przytoczone wyżej zróżnicowane stanowiska sądów dają podstawy do twierdzenia, że uwagę RIO należy odczytywać jako pewien postulat czy rekomendację do określonego działania jednostki samorządu terytorialnego. W praktyce wykonanie takiego zalecenia może być jednak utrudnione, o wysokości obciążeń decyduje bowiem tak naprawdę finalnie organ stanowiący gminy – na wniosek (projekt) przygotowany przez organ wykonawczy. W sytuacji zaś, gdy te obciążenia pozostają w granicach wyznaczonych przez przepisy ustawowe, a jednocześnie istnieje uzasadniona kalkulacja ustalonego poziomu stawek, trudno zarzucić gminie nieprawidłowości w tym zakresie. W tych warunkach funkcję bezpiecznika pełnią opisane wyżej przepisy ustawowe, które określają ściśle przeznaczenie wydatkowe ww. środków. W konsekwencji gmina, dysponując nadwyżką, zobligowana jest prawnie przeznaczyć ją na wspomniane cele związane z systemem gospodarowania odpadami komunalnymi.

Warto na marginesie dodać, że również ten aspekt może być problematyczny dla niektórych gmin, które tworzą „sztuczne” nadwyżki, unikając ich angażowania na wydatki związane z ww. systemem. Takie zaś zachowania słusznie są piętnowane przez RIO. Przykładem zaś może być m.in. uchwała Kolegium RIO w Gdańsku z 25 maja 2022 r. (nr 095/g125/I/22), w której oddalono odwołanie gminy od uchwały RIO w Gdańsku w sprawie opinii o sprawozdaniu z wykonania budżetu gminy. Co istotne, w rozważaniach prawnych zawarto m.in. następujące sformułowanie: „Okoliczność uzyskiwania tak znacznej nadwyżki środków pochodzących z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi nad wydatkami (tj. kwoty 4 172 890,91 zł w okresie 2 lat) dodatkowo może sugerować, że stawka opłaty obowiązująca m.in. w latach 2020‒2021 została nieprawidłowo skalkulowana, tj. z naruszeniem art. 6k ust. 2 ustawy [u.u.c.p.g. ‒ red.], który określa, jakie elementy winna wziąć pod uwagę rada gminy ustalając stawkę opłaty”.

Podsumowując, z uwagi na obowiązujące uwarunkowania prawne za całkowicie zasadną należy uznać uwagę RIO w Warszawie w stosunku do wypracowanej przez miasto Warszawa „nadwyżki” z tytułu opłat za odpady komunalne. Należy ponownie skalkulować stawkę w celu zbilansowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. Jakkolwiek nie wynika to wprost z przepisów ustawowych, to pośrednio ma to uzasadnienie w art. 6k ust. 2 u.u.c.p.g. W założeniu stawka powinna być skalkulowana bowiem w takiej wysokości, aby pokryć potrzeby funkcjonowania systemu, a nie w kwocie oderwanej od potrzeb. Skoro powstają nadwyżki, to rozwiązaniem patowej sytuacji może być obniżenie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnym. W przypadku bierności gminy, a przy jednoczesnym dalszym wzroście poziomu nadwyżki, miasto winno liczyć się z próbami kwestionowania wysokości stawek przez uprawnione podmioty na drodze sądowoadministracyjnej.

Inne cele wykluczone

Co do nadwyżek środków z opłat, to mówi o tym art. 6r ust. 2c u.u.c.p.g., w którym postanowiono, że środki pochodzące z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, które nie zostały wykorzystane w poprzednim roku budżetowym, gmina wykorzystuje „na pokrycie kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, w tym kosztów, o których mowa w ust. 2a, 2aa i 2b, a także kosztów wyposażenia terenów przeznaczonych do użytku publicznego w pojemniki lub worki, przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych, ich opróżnianie oraz utrzymywanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym oraz organizacji i utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów”. Zatem co do zasady gmina nie może być nastawiona na „zaoszczędzanie” powstałej nadwyżki, bo byłoby to w sprzeczności z innymi regulacjami prawnymi, w tym przewidującymi rzetelną kalkulację stawek opłaty. ©℗