Żaden przepis nie daje radzie gminy delegacji do ustalenia zasad udzielania jej w formie niepieniężnej. Przykładowo nie wchodzi w grę użyczanie lub przekazywanie zbiorników na deszczówkę.
Nie ma wątpliwości, że organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego są władne przyjmować programy dotacyjne na zróżnicowane cele z zakresu szeroko pojętej ochrony środowiska. Stanowi o tym art. 403 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2556; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 2687; dalej: p.o.ś.). W jego ust. 4 postanowiono, że „finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej, o którym mowa w ust. 1 i 2, może polegać na udzielaniu dotacji celowej w rozumieniu przepisów ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1634; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 2414; dalej: u.f.p.) z budżetu gminy lub budżetu powiatu na finansowanie lub dofinansowanie kosztów inwestycji:
1) podmiotów niezaliczonych do sektora finansów publicznych, w szczególności:
a) osób fizycznych, b) wspólnot mieszkaniowych, c) osób prawnych, d) przedsiębiorców;
2) jednostek sektora finansów publicznych będących gminnymi lub powiatowymi osobami prawnymi”.
W ust. 5 czytamy z kolei, że zasady udzielania dotacji celowej, o której mowa w ust. 4, obejmujące w szczególności kryteria wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania oraz tryb postępowania w sprawie udzielania dotacji i sposób jej rozliczania określa odpowiednio rada gminy albo rada powiatu w drodze uchwały. Ponadto udzielenie dotacji celowej, o której mowa w ust. 4, następuje na podstawie umowy zawartej przez gminę lub powiat z podmiotami określonymi w ust. 4.
Jaka forma wsparcia
W praktyce może jednak powstać wątpliwość, czy wspomniane dotacje mogą mieć charakter wyłącznie pieniężny, czy też mogą być także rzeczowe. Z istoty ww. przepisów należy wnioskować, że powinny mieć charakter wyłącznie pieniężny. Niestety, zdarza się, że niektóre samorządy na mocy ww. delegacji ustawowej próbują przyznawać dotacje w formie rzeczowej, np. użyczając zbiorników na gromadzenie wody opadowej. Trudno ocenić motywy, jakimi kierują się samorządy, próbując wprowadzać takie nowatorskie rozwiązania, wydaje się jednak, że chodzi tu o względy racjonalnego gospodarowania mieniem komunalnym. Wydaje się, że samorząd uważa, że użyczając jakiegoś określonego składnika majątku (zakupionego ze środków budżetowych), ma po prostu większą kontrolę nad sposobem realizacji zadania (zwrotny charakter), aniżeli udzielając bezzwrotnej dotacji celowej. Rozstrzygnięcie powyższej kwestii co do możliwego statusu dotacji jest o tyle istotne, że uchwały ww. organów są weryfikowane pod względem legalności przez organy nadzoru, którymi są regionalne izby obrachunkowe.
Dwie ustawy
Analizę podanego zagadnienia należy przeprowadzić, uwzględniając zarówno przepisy prawa ochrony środowiska, jak i ustawy o finansach publicznych. I tak w art. 126 u.f.p. postanowiono, że „dotacje to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu JST oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie niniejszej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych”. Zatem już w tym przepisie pojawia się aspekt finansowy (a nie rzeczowy) dotacji, bowiem ustawodawca użył sformułowań sugerujących przepływ środków finansowych, a nie np. przepływ składników ruchomych majątku. W orzecznictwie nadzorczym regionalnych izb obrachunkowych akcentuje się też, że istotą dotacji celowych jest przekazanie beneficjentowi środków pieniężnych przeznaczonych na sfinansowanie (lub dofinansowanie) zadania (przedsięwzięcia), w wyniku czego beneficjent poniesie wydatki, o których wysokości i strukturze decyduje dysponent udzielający dotacji (por. uchwała Kolegium RIO w Olsztynie z 9 września 2020 r., nr 0102-305/20).
Potwierdzenie założenia o pieniężnym charakterze dotacji odnajdujemy również w art. 250 u.f.p., który opisuje elementy konstrukcyjne umowy dotacyjnej. Z tego przepisu wynika, że zarząd JST, udzielając dotacji celowej, w tym jednostce sektora finansów publicznych, w przypadku gdy odrębne przepisy lub umowa międzynarodowa nie określają trybu i zasad udzielania lub rozliczania tej dotacji, zawiera umowę, która określa w szczególności:
1) wysokość dotacji, cel lub opis zakresu rzeczowego zadania, na którego realizację są przekazywane środki z dotacji;
2) termin wykorzystania dotacji, nie dłuższy niż do dnia 31 grudnia danego roku budżetowego;
3) termin i sposób rozliczenia udzielonej dotacji oraz termin zwrotu niewykorzystanej części dotacji celowej, z tym że termin ten nie może być dłuższy niż terminy zwrotu określone w niniejszym dziale.
Orzecznictwo
Na szczególną uwagę zasługuje również stanowisko zawarte w uchwale Kolegium RIO w Gdańsku z 15 lutego 2023 r. (nr 027/g285/D/23), która dotyczyła uchwały rady gminy w sprawie dofinansowania zadań z zakresu poprawy gospodarki wodnej i małej retencji w formie użyczania naziemnych zbiorników na wody opadowe. Organ nadzoru stwierdził w niej, że: „W świetle przytoczonych przepisów ustawy o finansach publicznych uznać należy, że pod pojęciem dotacji budżetowych należy rozumieć wyłącznie świadczenia pieniężne na rzecz beneficjentów”. Izba ponadto wskazała, że zarówno wydatkowanie, jak i zwrot dotacji w należnej wysokości mogą dotyczyć jedynie środków finansowych, a nie rzeczowych, co jednoznacznie potwierdza, że bez względu na charakter i podstawę prawną łączącej strony umowy brak jest podstaw do uznania za dotację przekazania przez jednostkę samorządu terytorialnego rzeczy ruchomych do korzystania z nich przez np. mieszkańców. Regionalna izba obrachunkowa odniosła się także do innych regulacji prawnych, które zostały podane w uchwale rady gminy jako podstawa prawna jej przyjęcia. W tym zakresie wskazano, że art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 40; dalej: u.s.g.) nie mogą stanowić samoistnej podstawy do uchwalenia zasad udzielania i rozliczania dotacji w formie użyczenia rzeczy ruchomej. Z obu powyższych przepisów wprawdzie wynika kompetencja dla rady gminy do stanowienia uchwał, ale wyłącznie na podstawie konkretnych przepisów ustawowych. Następnie zaznaczono, że kompetencja rady gminy do stanowienia aktów prawa miejscowego nie ma charakteru autonomicznego (samoistnego), musi bowiem znajdować wprost oparcie w upoważnieniu ustawowym, a nie tylko pośrednio wynikać z przepisów ustawy. Podobnie jest w przypadku stosowania art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., który także odsyła do innych przepisów ustawowych. Dalej przypomniano o zasadzie, że brak ustawowego przepisu upoważniającego do wydania aktu prawa miejscowego lub przekroczenie granic upoważnienia ustawowego oznacza, że taki akt jest niezgodny z prawem i zachodzi podstawa do stwierdzenia jego nieważności. Finalnie stwierdzono, że ani art. 403 p.o.ś., ani żaden inny przepis ustawowy nie mogą stanowić delegacji do ustalenia przez radę gminy zasad udzielania dotacji w formie niepieniężnej. Z powyższych względów izba stwierdziła nieważność całej uchwały dotacyjnej.
Warto dodać, że w sytuacji gdy gmina zamierza udostępnić własne składniki majątkowe w formie rzeczowej, np. użyczenia ruchomości w celu zbierania wody opadowej, to z racji tego, że mieniem samorządowym gospodaruje wójt gminy, to on jest uprawniony do przyjęcia zasady udostępniania tego mienia w adekwatnej formie prawnej, którą będzie zasadniczo zarządzenie. ©℗
