W 2023 r. gmina zamierza udzielać pożyczek wspólnotom mieszkaniowym, m.in. na wykonywanie pilnych napraw części wspólnych budynków. Wiemy, że to wójt powinien podpisać umowy, ale kto powinien ustalić zasady udzielania takich pożyczek? Czy powinna je ustalić rada gminy, skoro musi ona zatwierdzić wydatki na ten cel w uchwale budżetowej?
Odpowiedź na pytanie należy poprzedzić przypomnieniem, że pożyczka jest umową cywilnoprawną. W art. 720 kodeksu cywilnego postanowiono, że przez umowę pożyczki dający pożyczkę zobowiązuje się przenieść na własność biorącego określoną ilość pieniędzy albo rzeczy oznaczonych tylko co do gatunku, a biorący zobowiązuje się zwrócić tę samą ilość pieniędzy albo tę samą ilość rzeczy tego samego gatunku i tej samej jakości. Umowa pożyczki, której wartość przekracza tysiąc złotych, wymaga zachowania formy dokumentowej.
Warto przypomnieć również art. 7 Konstytucji RP, wyznaczający tzw. zasadę legalności działania organów – wynika z niej, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Ta zasada jest wyznacznikiem m.in. działania organów gminy, jakimi są wójt i rada gminy. Szczególne znaczenie tej zasady jest często akcentowane w orzecznictwie sądowym. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2010 r. (sygn. akt I OSK 1453/09) podkreślono np.: „Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP w państwie demokratycznym, w którym rządzi prawo, organy władzy publicznej mogą powstać tylko na podstawie prawnej, a normy prawne muszą określać ich kompetencje, zadania i tryb postępowania, wyznaczając tym samym granice ich aktywności. Organy te mogą działać tylko w tych granicach. O ile jednostka ma swobodę działania zgodnie z zasadą, że co nie jest wyraźnie zabronione przez prawo, jest dozwolone, to organy władzy publicznej mogą działać tylko tam i o tyle, o ile prawo je do tego upoważnia”.
Kompetencje organów
Powróćmy do kwestii, kto powinien ustalić zasady udzielania pożyczek. O udzielaniu pożyczek przez gminę stanowi m.in. art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. i ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.). Jest w nim mowa o roli rady gminy w ustaleniu maksymalnej wysokości pożyczek i poręczeń udzielanych przez wójta w roku budżetowym. Gramatyczna wykładnia ww. przepisu nie pozostawia wątpliwości, że rada gminy (w zakresie udzielania pożyczek) jest umocowana jedynie do określenia wspomnianej maksymalnej wysokości pożyczek udzielanych przez wójta. Zatem należy podkreślić, że ustawodawca nie ustanawia tu kompetencji do określenia zasad udzielania owych pożyczek dla rady gminy, lecz jedynie kompetencję do wyznaczenia pewnych granic kwotowych w ramach budżetu danej gminy.
Nie można również wywodzić kompetencji rady gminy z art. 51 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że gmina samodzielnie prowadzi gospodarkę finansową na podstawie uchwały budżetowej gminy. Jakkolwiek bowiem uchwała budżetowa jest przyjmowana przez organ stanowiący gminy (w którym planuje się m.in. rozchody na udzielanie pożyczek), to nie oznacza, że ten organ może upatrywać kompetencji do ustalania zasad ich udzielania.
W ocenie prawnej zadanego pytania znaczenie mają również przepisy ustawy o finansach publicznych (dalej: u.f.p.). Artykuł 262 ust. 1 u.f.p. stanowi, że „czynności prawnych polegających na zaciąganiu kredytów i pożyczek, innych zobowiązań zaliczanych do tytułu dłużnego, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 2, oraz udzielaniu pożyczek, poręczeń i gwarancji, a także emisji papierów wartościowych dokonuje dwóch członków zarządu wskazanych w uchwale przez zarząd, z zastrzeżeniem ust. 2”. Dla ważności tych czynności konieczna jest kontrasygnata skarbnika jednostki samorządu terytorialnego. Przepisy dodają, że omawianych czynności prawnych w gminie dokonuje wójt, burmistrz, prezydent miasta.
Ustalenie reguł
Przywołane wyżej regulacje dają podstawy do wniosku, że to wójt gminy jako organ wykonawczy ma kompetencje do ustalania zasad, skoro finalnie to on decyduje o udzieleniu pożyczki określonemu podmiotowi. Zatem należy przyjąć, że powyższe regulacje w powiązaniu z art. 247 u.f.p. („Budżet jednostki samorządu terytorialnego wykonuje jej zarząd. Zarząd jednostki samorządu terytorialnego sprawuje ogólny nadzór nad realizacją, określonych uchwałą budżetową, dochodów i wydatków, przychodów i rozchodów budżetu jednostki samorządu terytorialnego”) oraz art. 30 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 4 u.s.g. będą potwierdzały umocowanie dla wójta gminy do określenia w drodze aktu wewnętrznego (zarządzenia) wspomnianych zasad udzielania pożyczek.
Odpowiadając na pytanie: to wójt gminy jest uprawniony ‒ w ramach wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem ‒ do ustalenia zasad udzielania pożyczek z budżetu gminy. Rada gminy nie ma kompetencji do określenia tych zasad. ©℗
Podstawa prawna
art. 720 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. ‒ Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1360; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 2339)
art. 72 ust. 1 pkt 2, art. 247, art. 262 ust. 1 i 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1634; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 2414)
art. 18 ust. 1 i 2 pkt 9 lit. i, art. 30 ust. 1 i 2 pkt 4, art. 51 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 559; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 1561)
Zapraszamy do zadawania pytań
