Subskrybuj nas na Youtube
O trybie posiedzenia rad gmin i powiatów decyduje rada w głosowaniu jawnym, a nie, jak dotychczas, jej przewodniczący – przesądziła tarcza prawna. W praktyce oznacza to, że obrady online trudniej jest obecnie zarządzić, bo żeby o tym zadecydować, trzeba się najpierw spotkać i zagłosować.
Ustawa z 7 października 2022 r. o zmianie niektórych ustaw w celu uproszczenia procedur administracyjnych dla obywateli i przedsiębiorców (Dz.U. poz. 2185; dalej: tarcza prawna) wprowadziła rozwiązanie, zgodnie z którym o zdalnym trybie obrad organu uchwałodawczego jednostki samorządu terytorialnego decydować ma cała rada, a nie jak dotychczas jej przewodniczący. To oznacza istotną nowość. Do tej pory obradowanie w zdalnym trybie zarządzała osoba uprawniona do przewodniczenia danemu organowi stanowiącemu JST lub innemu organowi działającemu kolegialnie - tak wynikało z art. 15zzx ust. 2 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2095, ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 2185; dalej: specustawa o COVID-19). Od 10 listopada taka regulacja - wprowadzona na czas zagrożenia epidemią - to już przeszłość. Wchodzący tego dnia w życie art. 45 tarczy prawnej zmienił bowiem brzmienie art. 15zzx ust. 2 specustawy o COVID-19 i przesądził nie tylko to, że rada ma zdecydować o obradach online kolegialnie, ale że ma zrobić to w głosowaniu jawnym. Ponadto w art. 77 tarczy prawnej wskazano, że organ stanowiący JST albo inny organ działający kolegialnie może „zdecydować o rezygnacji ze zdalnego trybu obradowania zarządzonym w trybie art. 15zzx ust. 2 ustawy zmienianej w art. 45, w brzmieniu dotychczasowym”.
Ocena ekspertów co do rozwiązania przewidzianego w art. 45 i art. 77 tarczy prawnej jest podzielona. Pojawiło się ono w trakcie prac legislacyjnych w Sejmie - nie było go w pierwotnym projekcie, dlatego brak jest jego szczegółowego uzasadnienia. Jedni uważają, że oddanie decyzji zdalnego obradowania radzie jest rozwiązaniem niefunkcjonalnym, gdyż rada będzie musiała się najpierw spotkać stacjonarnie, by zadecydować o zdalnym posiedzeniu. Drudzy natomiast twierdzą, że mechanizm uniemożliwi częste dziś przypadki nadużywania zdalnych posiedzeń i wykorzystywania ich do blokowania odwołania przewodniczącego z tej funkcji.
- Tarcza prawna wprowadziła istotną zmianę w możliwości zdalnych obrad organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego - wskazuje Maciej Kiełbus, wspólnik w Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu. Zdaniem eksperta ograniczono w ten sposób zakres kompetencji przewodniczącego, przenosząc decyzje o zastosowaniu trybu zdalnego (w tym trybu hybrydowego) na rzecz rady (lub odpowiednio np. sejmiku). - Decyzja ta będzie mogła mieć zarówno charakter jednorazowy (dotyczący konkretnej sesji), jak i charakter stały (do czasu zmiany decyzji w tym zakresie) - tłumaczy prawnik. Według niego rozwiązanie to jest dużo mniej elastyczne i utrudnia dostosowanie trybu pracy rady do zmieniających się okoliczności epidemicznych.
O tym, że to przewodniczący rady powinien decydować o zdalnym trybie obradowania, jest przekonany zkolei dr hab. Sebastian Gajewski, adiunkt w Katedrze Prawa Administracyjnego Europejskiej Wyższej Szkoły Prawa i Administracji [opinia].
Opinia eksperta. Zmiana może eskalować konflikt polityczny
/>
Przepisy ustaw samorządowych określają jednoznacznie zakres zadań przewodniczącego organu stanowiącego JST. Wskazują one, że jego zadaniem jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie jej obrad. W tak sformułowanym zakresie działania przewodniczącego organu stanowiącego mieści się określanie warunków organizacyjnych jego pracy, do których można zaliczyć choćby określanie miejsca i czasu odbywania obrad, organizacji przestrzeni w miejscu obrad czy ustalanie stosowanych podczas nich urządzeń technicznych. Z tych powodów przewidziana w dotychczasowym brzmieniu art. 15zzx ust. 2 specustawy o COVID-19 kompetencja przewodniczącego organu stanowiącego do zarządzania obradowania w zdalnym trybie może być postrzegana jako spójna z ukształtowaną w ustawach samorządowych pozycją tego organu wewnętrznego rady lub sejmiku. Jednocześnie znajduje ona istotne uzasadnienie funkcjonalne. Umożliwia bowiem szybkie, elastyczne reagowanie na zmiany sytuacji epidemicznej i zagrożenie epidemiczne w miejscu i czasie, w którym odbywają się obrady organu stanowiącego. W tym kontekście wprowadzona zmiana nie wydaje się uzasadniona. Wskazać jednak należy, że aktualnie motywacja do stosowania zdalnego trybu obradowania w wielu organach stanowiących nie wiąże się z ochroną życia i zdrowia radnych i innych osób biorących udział w obradach, ale z ograniczeniem wysiłku związanego z udziałem w sesji rady lub sejmiku, ułatwieniem godzenia obowiązków radnego z innymi obowiązkami zawodowymi, społecznymi i osobistymi, a w rezultacie z ułatwieniem zebrania quorum i większości w radzie lub sejmiku. Budzi to niekiedy kontrowersje, w szczególności wśród radnych opozycyjnych. Wydaje się więc, że ustawodawca omawianą zmianą chce ograniczyć stosowanie w okresie spadku zagrożenia epidemicznego zdalnego trybu obradowania. Sądzę jednak, że bardziej właściwe byłoby wprowadzenie możliwości posługiwania się zdalnym trybem obradowania także poza stanem zagrożenia epidemicznego oraz stanem epidemii i pozostawienie rozstrzygnięcia co do przesłanek i trybu jego stosowania statutowi jednostki samorządu terytorialnego. Wówczas zdalny tryb obradowania nie byłby wiązany z zagrożeniem epidemicznym, a podjęcie decyzji o jego stosowaniu odbywałoby się na pełną odpowiedzialność polityczną jednostki samorządu terytorialnego.©℗
Sprzeczne z celem
Podobnego zdania jest Mateusz Karciarz, prawnik w Kancelarii Radców Prawnych Zygmunt Jerzmanowski i Wspólnicy sp.k. w Poznaniu. Przypomina, że możliwość zdalnego obradowania wprowadzona została na wypadek sytuacji, w których warunki epidemiologiczne na danym terenie (niekoniecznie w całym kraju) uniemożliwiają fizyczne spotkanie się radnych w celu obradowania.
- Tym samym ma ona nie tylko charakter wyjątkowy, ale również - a nawet zwłaszcza - jest (a przynajmniej z założenia powinna być) stosowana jako forma nagłego reagowania niekiedy wręcz z dnia na dzień - twierdzi prawnik. W jego opinii wprowadzenie konieczności decydowana całej rady w głosowaniu jawnym o zdalnym trybie obradowania przeczy celowi, dla jakiego ta instytucja została wprowadzona. - Nierzadko (a nawet w większości przypadków) rady gmin obradują wyłącznie raz w miesiącu, co w takim przypadku w praktyce oznaczać będzie, że radni miesiąc przed planowaną datą kolejnej sesji powinni podjąć decyzję, że będzie ona odbywała się w zdalnym trybie; miesiąc wcześniej, czyli w sytuacji epidemiologicznej, która albo nie będzie jeszcze wymagała podjęcia tego rodzaju środków ostrożności, albo przez ten czas może się zmienić i zdalny tryb obradowania okaże się zbędny - zauważa Mateusz Karciarz. Według prawnika alternatywnym sposobem stosowania nowego przepisu jest zwołanie sesji w zwykłym trybie tylko po to, aby zdecydować o dalszym procedowaniu (po odpowiedniej długości przerwie) już w sposób zdalny. W takiej jednak sytuacji istnieje ryzyko braku osiągnięcia kworum niezbędnego do podjęcia takiej decyzji (zwłaszcza w złej sytuacji epidemiologicznej). - Należy żałować, że ustawodawca nie zdecydował się np. na możliwość subdelegowania możliwości decydowania o zdalnym trybie obradowania przez radę na przewodniczącego (czyli to rada oceniałaby, czy przewodniczący może dostać uprawnienie do decydowania o trybie obradowania) albo np. na zastąpienie zdalnego trybu obradowania trybem hybrydowym przy pozostawieniu decyzji o jego zastosowaniu przewodniczącemu (w takiej sytuacji to od decyzji radnego zależałoby, czy chce brać udział w sesji stacjonarnie, czy też zdalnie) - twierdzi Mateusz Karciarz.
Pozytywna ocena
Pozytywnie nowe rozwiązanie ocenia Lilia Czepli, prawniczka z kancelarii Mackiewicz Radcowie Prawni. Według niej zmiana wskazuje, że ustawodawca zmierza do stopniowego ograniczania przeprowadzania obrad w trybie zdalnym do sytuacji wyjątkowych, a przynajmniej do odstąpienia od powierzenia decyzji w tym zakresie jednej osobie na rzecz organu kolegialnego. Prawniczka uważa, że rozwiązanie z art. 45 i 77 tarczy prawnej można ocenić pozytywnie, gdyż arbitralne podejmowanie decyzji o zdalnym przeprowadzaniu obrad przez przewodniczącego rady stwarzało potencjalne prawo do nadużyć, jak miało to miejsce np. w radzie dzielnicy Praga-Północ czy Radzie Miasta Nowego Sącza. - Radni podejmowali próby zwołania obrad w trybie stacjonarnym, byli jednak bezradni w obliczu uprawnień przysługujących przewodniczącemu do samodzielnego decydowania o trybie zwoływanych obrad - wskazuje Lilia Czepli. I dodaje, że przewodniczący niejednokrotnie notorycznie zwoływali posiedzenia w trybie zdalnym, świadomi, że większość radnych domaga się ich ustąpienia. - Przeprowadzanie obrad w trybie zdalnym gwarantowało przewodniczącemu utrzymanie się na stanowisku przewodniczącego, co wprowadziło swoisty paraliż, gdyż statut dzielnicy nie przewidywał możliwości zdalnego odwołania go z funkcji i przepisy w tym zakresie są niejednoznaczne - tłumaczy prawniczka. Według Lilii Czepli regulacja art. 45 tarczy prawnej powinna doprowadzić do uniknięcia obecnych problemów wynikających z nadużyć stosowanych przez przewodniczących, którzy zasłaniając się przepisami covidowymi, dążą do zwoływania obrad w trybie zdalnym m.in. dlatego, że nie ma możliwości wprowadzenia do porządku obrad przeprowadzanych w trybie zdalnym punktów dotyczących odwołania ich samych.
Problem z rezygnacją
Z kolei dr Karolina Rokicka-Murszewska, radca prawny, adiunkt w Katedrze Prawa Administracyjnego Wydziału Prawa i Administracji UMK w Toruniu, zauważa, że może być problem również w stosowaniu art. 77 tarczy prawnej, w którym wskazano, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego albo inny organ działający kolegialnie może „zdecydować o rezygnacji ze zdalnego trybu obradowania zarządzonym w trybie art. 15zzx ust. 2 ustawy zmienianej w art. 45, w brzmieniu dotychczasowym”. Jej zdaniem logicznym byłoby zastrzeżenie, że odwołanie obradowania w trybie zdalnym następuje w procedurze tożsamej do jego zarządzenia. - Zastrzeżenie, że o rezygnacji ze zdalnego trybu obradowania może zdecydować organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, jest w mojej ocenie równoznaczne z paraliżem instytucji - twierdzi dr Karolina Rokicka-Murszewska. Jak dodaje, można wyobrazić sobie następującą sytuację: mamy już wcześniej zarządzone przez przewodniczącego obrady zdalne rady gminy. Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym rada gminy obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego w razie potrzeby, nie rzadziej niż raz na kwartał. - Raz na kwartał może oznaczać, że po sesji w listopadzie następna odbędzie się dopiero w marcu, może zatem być taka sytuacja, że w listopadzie istniała konieczność obradowania zdalnego, zaś w maju już niekoniecznie - tłumaczy dr Karolina Rokicka-Murszewska. I dodaje, że rada gminy będzie musiała się jednak spotkać w marcu w formie zdalnej po to, aby zdecydować, że rezygnuje z tego trybu na rzecz stacjonarnej sesji. Gdyby to przewodniczący mógł zdecydować o odwołaniu trybu zdalnego, o którym wcześniej zdecydował, ta sesja mogłaby się odbyć już stacjonarnie. - Kwestia zarządzenia trybu i jego odwoływania powinna pozostać w rękach przewodniczącego, ponieważ to on zasadniczo zwołuje sesję rady gminy (za wyjątkiem pierwszej sesji, por. art. 20 ust. 2, ust. 2b u.s.g.), a skoro zwołuje - powinien móc być w stanie dookreślić sposób obradowania, nie tylko poprzez wyznaczenie obrad w formie zdalnej, ale również przez powrót do formy stacjonarnej - uważa prawniczka. ©℗
