O trybie posiedzenia rad gmin i powiatów decyduje rada w głosowaniu jawnym, a nie, jak dotychczas, jej przewodniczący – przesądziła tarcza prawna. W praktyce oznacza to, że obrady online trudniej jest obecnie zarządzić, bo żeby o tym zadecydować, trzeba się najpierw spotkać i zagłosować.
Ustawa z 7 października 2022 r. o zmianie niektórych ustaw w celu uproszczenia procedur administracyjnych dla obywateli i przedsiębiorców (Dz.U. poz. 2185; dalej: tarcza prawna) wprowadziła rozwiązanie, zgodnie z którym o zdalnym trybie obrad organu uchwałodawczego jednostki samorządu terytorialnego decydować ma cała rada, a nie jak dotychczas jej przewodniczący. To oznacza istotną nowość. Do tej pory obradowanie w zdalnym trybie zarządzała osoba uprawniona do przewodniczenia danemu organowi stanowiącemu JST lub innemu organowi działającemu kolegialnie - tak wynikało z art. 15zzx ust. 2 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2095, ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 2185; dalej: specustawa o COVID-19). Od 10 listopada taka regulacja - wprowadzona na czas zagrożenia epidemią - to już przeszłość. Wchodzący tego dnia w życie art. 45 tarczy prawnej zmienił bowiem brzmienie art. 15zzx ust. 2 specustawy o COVID-19 i przesądził nie tylko to, że rada ma zdecydować o obradach online kolegialnie, ale że ma zrobić to w głosowaniu jawnym. Ponadto w art. 77 tarczy prawnej wskazano, że organ stanowiący JST albo inny organ działający kolegialnie może „zdecydować o rezygnacji ze zdalnego trybu obradowania zarządzonym w trybie art. 15zzx ust. 2 ustawy zmienianej w art. 45, w brzmieniu dotychczasowym”.
Ocena ekspertów co do rozwiązania przewidzianego w art. 45 i art. 77 tarczy prawnej jest podzielona. Pojawiło się ono w trakcie prac legislacyjnych w Sejmie - nie było go w pierwotnym projekcie, dlatego brak jest jego szczegółowego uzasadnienia. Jedni uważają, że oddanie decyzji zdalnego obradowania radzie jest rozwiązaniem niefunkcjonalnym, gdyż rada będzie musiała się najpierw spotkać stacjonarnie, by zadecydować o zdalnym posiedzeniu. Drudzy natomiast twierdzą, że mechanizm uniemożliwi częste dziś przypadki nadużywania zdalnych posiedzeń i wykorzystywania ich do blokowania odwołania przewodniczącego z tej funkcji.
- Tarcza prawna wprowadziła istotną zmianę w możliwości zdalnych obrad organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego - wskazuje Maciej Kiełbus, wspólnik w Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu. Zdaniem eksperta ograniczono w ten sposób zakres kompetencji przewodniczącego, przenosząc decyzje o zastosowaniu trybu zdalnego (w tym trybu hybrydowego) na rzecz rady (lub odpowiednio np. sejmiku). - Decyzja ta będzie mogła mieć zarówno charakter jednorazowy (dotyczący konkretnej sesji), jak i charakter stały (do czasu zmiany decyzji w tym zakresie) - tłumaczy prawnik. Według niego rozwiązanie to jest dużo mniej elastyczne i utrudnia dostosowanie trybu pracy rady do zmieniających się okoliczności epidemicznych.
O tym, że to przewodniczący rady powinien decydować o zdalnym trybie obradowania, jest przekonany zkolei dr hab. Sebastian Gajewski, adiunkt w Katedrze Prawa Administracyjnego Europejskiej Wyższej Szkoły Prawa i Administracji [opinia].
Opinia eksperta. Zmiana może eskalować konflikt polityczny
Przepisy ustaw samorządowych określają jednoznacznie zakres zadań przewodniczącego organu stanowiącego JST. Wskazują one, że jego zadaniem jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie jej obrad. W tak sformułowanym zakresie działania przewodniczącego organu stanowiącego mieści się określanie warunków organizacyjnych jego pracy, do których można zaliczyć choćby określanie miejsca i czasu odbywania obrad, organizacji przestrzeni w miejscu obrad czy ustalanie stosowanych podczas nich urządzeń technicznych. Z tych powodów przewidziana w dotychczasowym brzmieniu art. 15zzx ust. 2 specustawy o COVID-19 kompetencja przewodniczącego organu stanowiącego do zarządzania obradowania w zdalnym trybie może być postrzegana jako spójna z ukształtowaną w ustawach samorządowych pozycją tego organu wewnętrznego rady lub sejmiku. Jednocześnie znajduje ona istotne uzasadnienie funkcjonalne. Umożliwia bowiem szybkie, elastyczne reagowanie na zmiany sytuacji epidemicznej i zagrożenie epidemiczne w miejscu i czasie, w którym odbywają się obrady organu stanowiącego. W tym kontekście wprowadzona zmiana nie wydaje się uzasadniona. Wskazać jednak należy, że aktualnie motywacja do stosowania zdalnego trybu obradowania w wielu organach stanowiących nie wiąże się z ochroną życia i zdrowia radnych i innych osób biorących udział w obradach, ale z ograniczeniem wysiłku związanego z udziałem w sesji rady lub sejmiku, ułatwieniem godzenia obowiązków radnego z innymi obowiązkami zawodowymi, społecznymi i osobistymi, a w rezultacie z ułatwieniem zebrania quorum i większości w radzie lub sejmiku. Budzi to niekiedy kontrowersje, w szczególności wśród radnych opozycyjnych. Wydaje się więc, że ustawodawca omawianą zmianą chce ograniczyć stosowanie w okresie spadku zagrożenia epidemicznego zdalnego trybu obradowania. Sądzę jednak, że bardziej właściwe byłoby wprowadzenie możliwości posługiwania się zdalnym trybem obradowania także poza stanem zagrożenia epidemicznego oraz stanem epidemii i pozostawienie rozstrzygnięcia co do przesłanek i trybu jego stosowania statutowi jednostki samorządu terytorialnego. Wówczas zdalny tryb obradowania nie byłby wiązany z zagrożeniem epidemicznym, a podjęcie decyzji o jego stosowaniu odbywałoby się na pełną odpowiedzialność polityczną jednostki samorządu terytorialnego. ©℗
Sprzeczne z celem
Podobnego zdania jest Mateusz Karciarz, prawnik w Kancelarii Radców Prawnych Zygmunt Jerzmanowski i Wspólnicy sp.k. w Poznaniu. Przypomina, że możliwość zdalnego obradowania wprowadzona została na wypadek sytuacji, w których warunki epidemiologiczne na danym terenie (niekoniecznie w całym kraju) uniemożliwiają fizyczne spotkanie się radnych w celu obradowania.
- Tym samym ma ona nie tylko charakter wyjątkowy, ale również - a nawet zwłaszcza - jest (a przynajmniej z założenia powinna być) stosowana jako forma nagłego reagowania niekiedy wręcz z dnia na dzień - twierdzi prawnik. W jego opinii wprowadzenie konieczności decydowana całej rady w głosowaniu jawnym o zdalnym trybie obradowania przeczy celowi, dla jakiego ta instytucja została wprowadzona. - Nierzadko (a nawet w większości przypadków) rady gmin obradują wyłącznie raz w miesiącu, co w takim przypadku w praktyce oznaczać będzie, że radni miesiąc przed planowaną datą kolejnej sesji powinni podjąć decyzję, że będzie ona odbywała się w zdalnym trybie; miesiąc wcześniej, czyli w sytuacji epidemiologicznej, która albo nie będzie jeszcze wymagała podjęcia tego rodzaju środków ostrożności, albo przez ten czas może się zmienić i zdalny tryb obradowania okaże się zbędny - zauważa Mateusz Karciarz. Według prawnika alternatywnym sposobem stosowania nowego przepisu jest zwołanie sesji w zwykłym trybie tylko po to, aby zdecydować o dalszym procedowaniu (po odpowiedniej długości przerwie) już w sposób zdalny. W takiej jednak sytuacji istnieje ryzyko braku osiągnięcia kworum niezbędnego do podjęcia takiej decyzji (zwłaszcza w złej sytuacji epidemiologicznej). - Należy żałować, że ustawodawca nie zdecydował się np. na możliwość subdelegowania możliwości decydowania o zdalnym trybie obradowania przez radę na przewodniczącego (czyli to rada oceniałaby, czy przewodniczący może dostać uprawnienie do decydowania o trybie obradowania) albo np. na zastąpienie zdalnego trybu obradowania trybem hybrydowym przy pozostawieniu decyzji o jego zastosowaniu przewodniczącemu (w takiej sytuacji to od decyzji radnego zależałoby, czy chce brać udział w sesji stacjonarnie, czy też zdalnie) - twierdzi Mateusz Karciarz.
Pozytywna ocena
Pozytywnie nowe rozwiązanie ocenia Lilia Czepli, prawniczka z kancelarii Mackiewicz Radcowie Prawni. Według niej zmiana wskazuje, że ustawodawca zmierza do stopniowego ograniczania przeprowadzania obrad w trybie zdalnym do sytuacji wyjątkowych, a przynajmniej do odstąpienia od powierzenia decyzji w tym zakresie jednej osobie na rzecz organu kolegialnego. Prawniczka uważa, że rozwiązanie z art. 45 i 77 tarczy prawnej można ocenić pozytywnie, gdyż arbitralne podejmowanie decyzji o zdalnym przeprowadzaniu obrad przez przewodniczącego rady stwarzało potencjalne prawo do nadużyć, jak miało to miejsce np. w radzie dzielnicy Praga-Północ czy Radzie Miasta Nowego Sącza. - Radni podejmowali próby zwołania obrad w trybie stacjonarnym, byli jednak bezradni w obliczu uprawnień przysługujących przewodniczącemu do samodzielnego decydowania o trybie zwoływanych obrad - wskazuje Lilia Czepli. I dodaje, że przewodniczący niejednokrotnie notorycznie zwoływali posiedzenia w trybie zdalnym, świadomi, że większość radnych domaga się ich ustąpienia. - Przeprowadzanie obrad w trybie zdalnym gwarantowało przewodniczącemu utrzymanie się na stanowisku przewodniczącego, co wprowadziło swoisty paraliż, gdyż statut dzielnicy nie przewidywał możliwości zdalnego odwołania go z funkcji i przepisy w tym zakresie są niejednoznaczne - tłumaczy prawniczka. Według Lilii Czepli regulacja art. 45 tarczy prawnej powinna doprowadzić do uniknięcia obecnych problemów wynikających z nadużyć stosowanych przez przewodniczących, którzy zasłaniając się przepisami covidowymi, dążą do zwoływania obrad w trybie zdalnym m.in. dlatego, że nie ma możliwości wprowadzenia do porządku obrad przeprowadzanych w trybie zdalnym punktów dotyczących odwołania ich samych.
Problem z rezygnacją
Z kolei dr Karolina Rokicka-Murszewska, radca prawny, adiunkt w Katedrze Prawa Administracyjnego Wydziału Prawa i Administracji UMK w Toruniu, zauważa, że może być problem również w stosowaniu art. 77 tarczy prawnej, w którym wskazano, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego albo inny organ działający kolegialnie może „zdecydować o rezygnacji ze zdalnego trybu obradowania zarządzonym w trybie art. 15zzx ust. 2 ustawy zmienianej w art. 45, w brzmieniu dotychczasowym”. Jej zdaniem logicznym byłoby zastrzeżenie, że odwołanie obradowania w trybie zdalnym następuje w procedurze tożsamej do jego zarządzenia. - Zastrzeżenie, że o rezygnacji ze zdalnego trybu obradowania może zdecydować organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, jest w mojej ocenie równoznaczne z paraliżem instytucji - twierdzi dr Karolina Rokicka-Murszewska. Jak dodaje, można wyobrazić sobie następującą sytuację: mamy już wcześniej zarządzone przez przewodniczącego obrady zdalne rady gminy. Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym rada gminy obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego w razie potrzeby, nie rzadziej niż raz na kwartał. - Raz na kwartał może oznaczać, że po sesji w listopadzie następna odbędzie się dopiero w marcu, może zatem być taka sytuacja, że w listopadzie istniała konieczność obradowania zdalnego, zaś w maju już niekoniecznie - tłumaczy dr Karolina Rokicka-Murszewska. I dodaje, że rada gminy będzie musiała się jednak spotkać w marcu w formie zdalnej po to, aby zdecydować, że rezygnuje z tego trybu na rzecz stacjonarnej sesji. Gdyby to przewodniczący mógł zdecydować o odwołaniu trybu zdalnego, o którym wcześniej zdecydował, ta sesja mogłaby się odbyć już stacjonarnie. - Kwestia zarządzenia trybu i jego odwoływania powinna pozostać w rękach przewodniczącego, ponieważ to on zasadniczo zwołuje sesję rady gminy (za wyjątkiem pierwszej sesji, por. art. 20 ust. 2, ust. 2b u.s.g.), a skoro zwołuje - powinien móc być w stanie dookreślić sposób obradowania, nie tylko poprzez wyznaczenie obrad w formie zdalnej, ale również przez powrót do formy stacjonarnej - uważa prawniczka. ©℗
