Nasza gmina ma znaczny udział obszarów rolniczych. Na podstawie upoważnienia z art. 403 prawa ochrony środowiska chcemy wspomóc rolników i przyjąć specjalną uchwałę dotacyjną, dzięki której moglibyśmy udzielać im dotacji na zadania związane z usuwaniem folii i innych odpadów pochodzących z działalności rolniczej. Czy jest to prawnie dopuszczalne?
Zacznijmy od przypomnienia istoty dotacji. W art. 126 ustawy o finansach publicznych (dalej: u.f.p.) zdefiniowano, że są to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie niniejszej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych.
Powyższym wymogom podlegają również dotacje udzielane na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego we wspomnianym w pytaniu art. 403 prawa ochrony środowiska (dalej: p.o.ś.).
Co mówią przepisy
W art. 126 ust. 4 p.o.ś. postanowiono, że „finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej, o którym mowa w ust. 1 i 2 ww. przepisu, może polegać na udzielaniu dotacji celowej w rozumieniu przepisów ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych z budżetu gminy lub budżetu powiatu na finansowanie lub dofinansowanie kosztów inwestycji:
1) podmiotów niezaliczonych do sektora finansów publicznych, w szczególności:
a) osób fizycznych,
b) wspólnot mieszkaniowych,
c) osób prawnych,
d) przedsiębiorców;
2) jednostek sektora finansów publicznych będących gminnymi lub powiatowymi osobami prawnymi”.
Zgodnie zaś z art. 403 ust. 5 p.o.ś. zasady udzielania dotacji celowej, o której mowa w ust. 4, obejmujące w szczególności kryteria wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania oraz tryb postępowania w sprawie udzielania dotacji i sposób jej rozliczania, określa odpowiednio rada gminy albo rada powiatu w drodze uchwały. Natomiast w ust. 6 postanowiono, że „udzielenie dotacji celowej, o której mowa w ust. 4, następuje na podstawie umowy zawartej przez gminę lub powiat z podmiotami określonymi w ust. 4”. Jeśli dotacja stanowi pomoc publiczną lub pomoc de minimis, to jej udzielenie następuje z uwzględnieniem warunków dopuszczalności tej pomocy określonych w przepisach prawa Unii Europejskiej.
Orzecznictwo
W orzecznictwie regionalnych izb obrachunkowych akcentuje się, że przytoczone wyżej regulacje dają upoważnienie jedynie do ustalania zasad udzielania dotacji, a więc sposobu postępowania z wnioskiem o udzielenie dotacji, wymaganych dokumentów do rozpoznania wniosku oraz formy załatwienia wniosku. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, podejmując uchwałę na podstawie ww. art. 403 ust. 5 p.o.ś., nie może zatem regulować dodatkowych kwestii, gdyż takie działanie stanowi naruszenie art. 94 Konstytucji RP – poprzez wykroczenie poza granicę upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego (por. np. uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Gdańsku z 19 grudnia 2019 r. nr 301/g234/D/19; źródło: bip.gdansk.rio.gov.pl).
Warto także odnotować, że wskazane dotacje mogą być przeznaczone tylko na pewne – określonego rodzaju – wydatki, a mianowicie powiązane ogólnie z inwestycjami. Warunek ten ma istotne znaczenie, bowiem uchwałą dotacyjną nie można objąć dowolnie wybranych zadań, nawet tych powiązanych z szeroko pojętą ochroną środowiska. Na te aspekty zwrócono uwagę w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 6 września 2022 r. (sygn. akt I SA/Łd 597/22). Łódzki sąd weryfikował trafność rozstrzygnięcia regionalnej izby obrachunkowej, która podważyła możliwość dotowania zadań niemających charakteru inwestycyjnego. Konkretnie chodziło o to, że gmina zamierzała objąć dotacjami celowymi zadania związane z usuwaniem różnych odpadów rolniczych, folii, siatek czy opakowań po nawozach. W uzasadnieniu wyroku sąd m.in. wskazał, że: „O ile zatem art. 403 ust. 1 p.o.ś. traktuje szeroko o obowiązku gmin w zakresie realizacji zadań z zakresu ochrony środowiska, to w art. 403 ust. 4 p.o.ś. zawarto regulacje dotyczące konkretnej formy i postaci realizacji tychże zadań poprzez skierowaną do wymienionych w tym przepisie podmiotów dotację dotyczącą inwestycji, a polegającą na sfinansowaniu lub dofinansowaniu kosztów tej inwestycji. Powyższe wyklucza, zdaniem Sądu, finansowanie przez gminę na tej podstawie – jako zadania z zakresu ochrony środowiska – działań innych niż mieszczące się w pojęciu inwestycji”. WSA podkreślił znaczenie wspomnianego wyżej art. 126 u.f.p. Przypomniał, że zasadniczą cechą odróżniającą dotacje od innych rodzajów wydatków jest m.in. to, że podlegają one szczególnym zasadom rozliczenia. Wobec tego pojęcie dotacji na finansowanie lub dofinansowanie kosztów inwestycji, o której mowa w art. 403 ust. 4–6 p.o.ś., powinno być rozumiane jako typowa dotacja inwestycyjna, a więc wsparcie finansowe na bazie którego beneficjent wytwarza określoną rzecz lub dobro o charakterze trwałym lub też ulepsza dobro już istniejące. Oznacza to, że dotacja nie może być wsparciem finansowym służącym pokryciu bieżących kosztów obsługi czy utrzymania określonych rodzajów działań, nawet jeżeli działania te finalnie prowadzą do pozytywnych skutków w zakresie ochrony środowiska. Sąd też podkreślił, że inwestycja nie może być utożsamiana z przeznaczaniem środków finansowych na zakup mediów czy produktów, które ulegają zużyciu w procesie normalnej eksploatacji. Dotacje celowe ze środków budżetowych jednostki samorządu terytorialnego na podstawie art. 403 ust. 4 p.o.ś. można udzielać jedynie na finansowanie lub dofinansowanie kosztów inwestycji, a nie na wydatki bieżące (por. wyrok WSA w Warszawie z 22 czerwca 2012 r., sygn. akt. V SA/Wa 1112/12).
Biorąc pod uwagę przytoczone przepisy i orzecznictwo, brak jest podstaw, aby objąć systemem dotacyjnym wskazane w pytaniu wydatki, bo chociaż są powiązane z szeroko rozumianą ochroną środowiska, to należą do wydatków bieżących. Przepisy ustawy – Prawo ochrony środowiska umożliwiają bowiem jedynie dofinansowanie kosztów inwestycji rozumianej jako określone dobro o charakterze trwałym. ©℗
Podstawa prawna
art. 403 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1973; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 2127)
art. 126 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1634; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 1964)
art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. nr 78 poz. 483; ost.zm. Dz.U. z 2009 r. nr 114 poz. 946)
