Projekt ustawy o ochronie ludności i stanie klęski żywiołowej oddziałuje na funkcjonowanie samorządu. Największe kontrowersje wzbudza możliwość wydawania poleceń przez władze centralne organom samorządowym nie tylko w stanie klęski żywiołowej, lecz także w nowym stanie zagrożenia. Jak pan ocenia to rozwiązanie?
Z punktu widzenia Konstytucji RP nie ma czegoś takiego jak odrębny stan zagrożenia. Natomiast stan klęski żywiołowej jest jednym z trzech stanów nadzwyczajnych wymienionych w konstytucji, których istotą jest to, że stosuje się nadzwyczajne środki, w tym ogranicza wolności i prawa człowieka i obywatela, a także samodzielność samorządu, bo powstało szczególne zagrożenie dla państwa, dla jego funkcjonowania. Wtedy wprowadza się odpowiedni stan nadzwyczajny, określonym trybem, na określony czas, na terytorium całego państwa albo jego części. Jest to opisane w konstytucji, wydane są przewidziane w niej ustawy - jest do tego odpowiednia regulacja. Projekt tej ustawy wprowadza natomiast stany pośrednie - pogotowia i zagrożenia - pomiędzy normalnym funkcjonowaniem państwa a nienormalnym, co jest niezgodne z art. 228 konstytucji. Wyraźnie stwierdza się w nim, że jak nie mamy stanu nadzwyczajnego, to jest normalne funkcjonowanie państwa.
Sugestia projektodawcy jest taka, że stany pogotowia i zagrożenia mają ułatwić podniesienie gotowości instytucji państwowych w celu ochrony ludności, kiedy nie ma jeszcze przesłanek do wprowadzenia jednego ze stanów nadzwyczajnych.
W konstytucji takich stanów nie ma. Nie ma żadnego stopniowania stanów. Oczywiście istnieją różne problemy, w tym sytuacje kryzysowe, istnieje tzw. zarządzanie kryzysowe, ale jest to szczególne zarządzanie w ramach normalnego funkcjonowania państwa. Podstawowe znaczenie ma to, że nie ma konstytucyjnego umocowania dla tych dwóch stanów. Nawet jeśli chodzi o zarządzanie kryzysowe, to jasno wypowiedział się w tej sprawie Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 21 kwietnia 2009 r., że nie ma pod tym względem najmniejszych wątpliwości - to jest dychotomia - albo normalne funkcjonowanie państwa, albo stany nadzwyczajne. Nic pomiędzy. Możemy dyskutować o zmianach względem obowiązującej ustawy o stanie klęski żywiołowej, jeżeli chodzi o ograniczenia w funkcjonowaniu samorządu terytorialnego. Te ograniczenia są, w określonych granicach, poczynając od zasady proporcjonalności, konstytucyjnie dopuszczalne. Tutaj trochę złagodzono to, co było w nieoficjalnej wersji projektu z 14 lutego, a o którym pisałem w tekście dla forum Idei Fundacji Batorego, ale można powiedzieć, że w odniesieniu do stanu klęski żywiołowej - możemy dyskutować, czy z trudem - mieścimy się w ramach regulacji konstytucyjnych, bo jest to stan nadzwyczajny i mamy nadzwyczajne środki.
Na czym dokładnie polega różnica między tymi dwoma projektami?
ikona lupy />
Prof. dr hab. Hubert Izdebski, kierownik Katedry Prawa Publicznego i Międzynarodowego, Uniwersytet SWPS / Materiały prasowe
W poprzedniej wersji prezes Rady Ministrów mógł starostę, który - mówiąc trywialnie - nie sprawdza się w stanie klęski żywiołowej, zawiesić w funkcjonowaniu i powołać rządowego komisarza. Teraz jest tak, że premier decyduje o przejęciu zadań organów samorządu terytorialnego przez wojewodę, ale tylko w zakresie klęski żywiołowej, a nie całego funkcjonowania samorządu. Wojewoda może działać sam albo przez pełnomocnika. Tak jak wskazuję w nowym opracowaniu dla Fundacji Batorego, na pewno jest to zmiana na plus, jeżeli chodzi o stosunek do samorządu, ale tylko w stosunku do wersji z 14 lutego, a nie w stosunku do aktualnego stanu prawnego. Zawieszenie starosty oznaczałoby w praktyce przejęcie zadań zarządu powiatu, czyli również prezydenta miasta na prawach powiatu. Widocznie słowa krytyki z różnych stron zadziałały.
Tych samych sankcji samorządy mogą się spodziewać w nowym stanie zagrożenia.
Polecenia samorządom można wydawać we wszystkich trzech stanach, ale o sankcji w postaci przejęcia przez wojewodę tej części zadań i kompetencji organu decyduje premier w stanie zagrożenia i klęski żywiołowej. Dla tego pierwszego przypadku brak jest umocowania konstytucyjnego.
Sankcje grożą za odmowę wykonania polecenia lub jego niewłaściwe wykonanie, ale również za brak skuteczności w realizacji działań koordynacyjnych wynikających nie z samego polecenia, lecz z obowiązywania jednego ze stanów. Samorządowcy wskazują, że te kryteria są ocenne.
Jest to oczywiście uznaniowe. W poprzedniej wersji, przy wprowadzeniu zarządu komisarycznego, byłby to ewidentnie środek nadzorczy, co więcej, zastosowany niezgodnie z tym, co wynika z konstytucji, bo nie za naruszenie obowiązujących przepisów, lecz za brak efektywności czy skuteczności. To jest już nadzór celowościowy, a nie z tytułu legalności.W pierwszej wersji była mowa o „niewykazywaniu dostatecznej skuteczności”, a teraz mamy „brak skuteczności”, więc też to jakoś złagodzono. Problem jednak pozostał, bo nadal jest to uznaniowe. Co więcej, w uzasadnieniu wskazuje się, że przeniesiono instytucję poleceń wydawanych w związku z COVID-19. Te sankcje też są podobne. A przecież - jak wiadomo - cały trzon ustawodawstwa antycovidowego był niekonstytucyjny.
Czy wskazana byłaby według pana gradacja kar? W obecnym kształcie premier w zasadzie może jedynie podjąć decyzję o przejęciu części zadań organu samorządowego.
Po pierwsze, są najróżniejsze możliwości wynikające z ogólnych przepisów prawa. Jest przecież nadzór nad jednostkami samorządu terytorialnego. Czy tutaj powinno być coś więcej? Widziałbym na to przestrzeń, ale na pewno nie na taki rodzaj sankcji i ze stopniowaniem właśnie.
Za dodatkową sankcję można uznać to, że w przypadku wprowadzenia przez wojewodę pełnomocnika w projekcie wskazuje się, że koszty wykonywania jego zadań pokryje samorząd. Można dyskutować, co przez to rozumieć - czy samo wynagrodzenie?
Samo wynagrodzenie to pestka. Taki pełnomocnik na pewno musi mieć samochód służbowy, sekretariat, a może i gabinet ekspertów. Z pewnością ci, którzy to pisali, rozumieli to szeroko.
W jaki sposób samorząd będzie mógł się odwołać od decyzji premiera?
Będzie mógł złożyć skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Postępowanie jest jednoinstancyjne - po co to napisano, nie wiadomo, bo ono i tak jest jednoinstancyjne. Kiedy organ centralny wydaje decyzję administracyjną, można wnosić najwyżej o ponowne rozpatrzenie sprawy. W ten sposób nieudolnie chciano wskazać, że nie można wnieść wniosku o ponowne rozpatrzenie, który zawiesza wykonanie decyzji.
Co będzie mógł osiągnąć samorząd, jeśli skarga okaże się skuteczna?
Prawdę powiedziawszy, to WSA prawie w każdym takim przypadku powinien uchylić decyzję prezesa Rady Ministrów. Może też stwierdzić jej nieważność. Tutaj rządzący zapędzili się w kozi róg, ponieważ decyzja premiera nie wymaga uzasadnienia, tylko motywy tej decyzji mają być w adnotacji, w aktach. A do tego postępowania stosuje się przecież KPA - strona powinna brać w nim udział, powinna móc zapoznać się z aktami sprawy i mieć możliwość wypowiedzenia się. Jeśli nie ma uzasadnienia, to nie wiadomo, czy przeprowadzono jakiekolwiek postępowanie w tej sprawie. Sam wniosek wojewody do premiera nie wystarczy. Nie jest zresztą powiedziane, że ma być on umotywowany. Jest więc możliwość, że sąd stwierdzi, że skoro nie ma żadnego dowodu na okoliczność przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania zgodnego z KPA, to uchyla decyzję albo stwierdza jej nieważność. WSA ma badać zgodność decyzji z prawem, niezależnie od zarzutów. Jak nie będzie wiedział, co zrobić, to uchyli decyzję. Wtedy premier złoży oczywiście skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, a ten po roku coś orzeknie. Ale jeżeli utrzyma wyrok WSA - uchylający czy stwierdzający nieważność decyzji - to włącza się kwestia odszkodowania od Skarbu Państwa reprezentowanego przez prezesa Rady Ministrów.
Czyli samorząd mógłby odzyskać np. środki wydane na działanie pełnomocnika.
Nie tylko. Byłoby to odszkodowanie z tytułu bezprawnego działania - trzeba byłoby uzasadnić z jakiego tytułu, w jakiej wysokości, jest to kwestia dowodowa, ale wyobrażam sobie sytuację, w której te koszty byłyby większe niż tylko koszty utrzymania pełnomocnika wyznaczonego przez wojewodę.
A czy sąd administracyjny mógłby stwierdzić nieważność decyzji premiera, wywodząc to z samego faktu, że wprowadzenie stanu zagrożenia nie ma oparcia w konstytucji?
Myślę, że sąd raczej nie poszedłby w tę stronę. Jeśli nie ma uzasadnienia, to trudno orzekać o tym, czy samo polecenie jest zgodne, czy niezgodne z konstytucją. Oczywiście, nie można wykluczyć, że któryś sędzia by tak zrobił - i ma do tego podstawę konstytucyjną. Ale, jak wspomniałem, nie jest to nawet potrzebne. Jeśli nie ma uzasadnienia, nie wiadomo, czy było przeprowadzone jakiekolwiek postępowanie, w którym wójt czy starosta mógł się wypowiedzieć, to sąd może uchylić taką decyzję premiera.
Podsumowując - projekt ustawy można uznać za odchodzenie od zasady pomocniczości?
Jeśli porównamy projekt z obowiązującym prawodawstwem, to wyraźnie widać, że idzie on w kierunku dalszej recentralizacji. Nagle np. okazuje się, że prezydent miasta nie będzie już mógł utworzyć centrum zarządzania kryzysowego. To są różne drobiazgi, które przesuwają wszystkie decyzje w górę. A istotą zasady pomocniczości jest to, że dane zadania powinien realizować ten, kto stoi najniżej, a jest już je w stanie efektywnie wykonać. Samorządom zostawia się rolę informowania, komunikowania. Wszystko płynie z góry na dół. A mamy przecież przykład ukraiński. Ukraina nie byłaby się w ogóle w stanie bronić i w miarę normalnie funkcjonować, gdyby nie to, że tam naprawdę działa samorząd, któremu - w warunkach wojny - pozwala się na daleko idącą samo dzielność. Pomagaliśmy Ukraińcom stworzyć na miejsce sowietów samorząd. To do końca nie wyszło, bo zapisali za dużo szczegółów dotyczących samorządów w konstytucji, i trudno było to zmienić, a średnio ma się to do tego, co my rozumiemy przez samorząd, ale jednak to działa.©℗
Rozmawiał Krzysztof Bałękowski
O projekcie piszemy też na stronie B10