Gminy, powiaty i województwa część z dodatkowych 13,7 mld zł powinny przeznaczyć np. na pompy ciepła, fotowoltaikę czy ocieplenie budynków. Chodzi o zmniejszenie zużycia węgla, gazu i prądu. Jeśli tego z czasem nie zrobią, za kilka lat z podziału rezerwy subwencji ogólnej dostaną odpowiednio mniej.

15 proc. z kwoty, którą samorządy dostaną dodatkowo jeszcze w tym roku, to pieniądze „znaczone”. Beneficjenci (gminy, powiaty i województwa) muszą je przeznaczyć na konkretne wydatki, a cel jest taki, by przekazywane samorządom pieniądze zrekompensowały ubytki w ich dochodach bieżących, w sytuacji gdy borykają się z podwyżkami cen, zwłaszcza energii i jej nośników. Tak stanowi ustawa z 15 września 2022 r. o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych innych ustaw (w ubiegłym tygodniu Sejm zaakceptował część senackich poprawek, a dwa dni później nowelizacja została podpisana przez prezydenta).

Na co konkretnie wydać pieniądze?

Nowy art. 70k dodany do ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1672; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 1730; dalej: u.d.j.s.t.) nakazuje JST wydanie 15 proc. kwot, które otrzymają na podstawie art. 70j jako „dodatkowe dochody z tytułu udziału we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych”, na zadania z zakresu: poprawy efektywności energetycznej, rozwoju odnawialnych źródeł energii, ograniczenia kosztów zakupu ciepła lub energii ponoszonych przez odbiorców. Jak widać, są to tylko hasłowo nazwane dziedziny wydatków, szczegółów ustawa nie określa. Zdaniem ekspertów katalog dopuszczalnych zadań jest w gruncie rzeczy bardzo szeroki, na co wskazuje analiza użytych pojęć.
► Rozwój OZE. Niewątpliwie pojęcie to obejmuje inwestycje w infrastrukturę służącą do pozyskiwania energii z odnawialnych źródeł. Zgodnie z definicją odnawialne źródła energii oznaczają te, które nie są kopalne, czyli energię wiatru, promieniowania słonecznego, aerotermalną (czyli ciepło z powietrza), geotermalną, hydrotermalną (ciepło z wody), hydroenergię (z przepływu wody), energię fal, prądów i pływów morskich, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego oraz z biopłynów (art. 2 pkt 22 ustawy z 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii; t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1378; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 1383). Chodzi także np. o infrastrukturę do przesyłania tak wytworzonej energii (ten cel dzisiaj pozostaje właściwie poza możliwościami finansowymi samorządów). Jak najbardziej do tej grupy wydatków zaliczymy inwestowanie w fotowoltaikę, pompy ciepła, kotły na biomasę czy odzyskiwanie biogazu ze składowiska.
► Poprawa efektywności energetycznej. Zadania z tego zakresu to oczywiście termomodernizacja budynków, ale także inwestycje w urządzenia i rozwiązania polepszające wykorzystanie energii: zeroemisyjne pojazdy w transporcie publicznym, bardziej efektywne oświetlenie dróg i ulic, aż do takich podstawowych rozwiązań jak zaopatrzenie kaloryferów w budynkach publicznych w regulatory poboru ciepła.
► Ograniczanie kosztów zakupu ciepła lub energii ponoszonych przez odbiorców. To określenie budzi sporo problemów. Większość pytanych przez nas ekspertów nie wiedziała, jak je rozumieć. Piotr Wieczorek, specjalista ds. rachunkowości budżetowej, proponuje rozłożyć je zatem na części pierwsze. – Odbiorcą w rozumieniu art. 3 pkt 13 ustawy z 10 kwietnia 1997 r. ‒ Prawo energetyczne (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1385; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 1723) jest każdy, kto otrzymuje lub pobiera paliwa lub energię na podstawie umowy z przedsiębiorstwem energetycznym – mówi ekspert. – Energia oznacza energię przetworzoną w dowolnej postaci, a ciepło energię cieplną w wodzie gorącej, parze lub w innych nośnikach. Zgodnie z art. 45a prawa energetycznego opłaty za dostarczane do odbiorcy paliwa gazowe, energię elektryczną lub ciepło stanowią z uwzględnieniem udzielonych odbiorcy upustów i bonifikat (za niedotrzymanie standardów jakościowych) koszty zakupu paliw gazowych, energii elektrycznej lub ciepła dostarczanych do budynku, w którym znajdują się lokale mieszkalne i użytkowe, zamieszkane lub użytkowane przez osoby niebędące odbiorcami. Można zatem w tej grupie wydatków ująć przedsięwzięcia termomodernizacyjne, służące niskoemisyjności, remonty lokalnej sieci ciepłowniczej w rozumieniu ustawy z 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 438; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 1576) – mówi ekspert.
Ograniczenie kosztów zakupu ciepła to np. wymiana sprzętu na bardziej energooszczędny. Lepsze wykorzystanie powierzchni i kubatury pomieszczeń oraz ograniczenie tej kubatury czy zmniejszenie zużycia ciepłej wody. Do omawianych wydatków można więc zaliczyć nawet założenie perlatorów na krany czy wymianę zwykłych zaworów na termostatyczne. A także np. postawienie ściany działowej w zbyt dużej szatni, skoro do szkoły chodzi obecnie 50, a nie 150 dzieci. Możliwe też wydają się np. wymiana w szkolnej stołówce zwykłych płyt grzejnych na indukcyjne czy zakup lodówek energooszczędnych. Ale jak mówi Piotr Wieczorek, nie wchodzi tu w grę np. dotowanie mniej zamożnych mieszkańców.
Niektóre działania, np. założenie zaworów termostatycznych, można podciągnąć pod różne zakresy określone w art. 70k u.d.j.s.t. Może to być bowiem uznane zarówno za poprawę efektywności energetycznej, jak i ograniczanie kosztów zakupu ciepła lub energii ponoszonych przez odbiorców.

Bez dodatkowych warunków

Nowelizacja pozostawia samorządom swobodę wyboru nie tylko szczegółowych celów działań, lecz także ich charakteru. Gminy (to one dostają większą część środków) mogą zdecydować się na kilkuletnie programy złożone z bardzo drobnych działań, których dopiero suma przynosi realny efekt. Równie dobrze mogą także wydać całość środków na jedną dużą inwestycję lub zakup.
Przy tym nowelizacja nie nakłada żadnych dodatkowych warunków co do rodzaju działań i rodzaju wydatków, których sfinansowanie można uznać za wypełnienie tego obowiązku. Oczywiście w mocy pozostają wszystkie przepisy ogólne, regulujące dopuszczalność wydatków dokonywanych przez samorządy.

Jakie są potrzeby?

– Obecnie w Krakowie najważniejszymi kwestiami związanymi z oszczędzaniem energii są renowacje i termomodernizacje. Chodzi o to, żeby zużywać jak najmniej energii do ogrzewania – mówi Paweł Ścigalski, pełnomocnik prezydenta miasta Krakowa ds. jakości powietrza. ‒ Najbardziej energochłonne budynki trzeba jak najszybciej zmodernizować, zwłaszcza te, na które gmina ma wpływ: szkoły, przedszkola, budynki użyteczności publicznej – dodaje ekspert.
Jego zdaniem nawet w dużych miastach w tym względzie jest jeszcze dużo do zrobienia, bo takie udoskonalenia są wykonywane szczególnie wtedy, gdy można pozyskać na to zewnętrzne pieniądze. – Dlatego każdy samorząd te pieniądze spożytkuje – nie ma wątpliwości Ścigalski. Uważa jednak, że dobrze byłoby połączyć je z funduszami z Krajowego Planu Odbudowy (prawie 44 proc. tych unijnych środków ma być przeznaczone właśnie na kwestie związane z ochroną środowiska, w tym na termomodernizację). Pytanie jednak, kiedy te pieniądze się pojawią. Wprawdzie rząd zapowiada prefinansowanie programu z polskich pieniędzy, ale na razie i tego nie ma.
– O to, na co wydać środki, się nie martwię, zwłaszcza że można spożytkować te pieniądze do 2027 r. – potwierdza Krzysztof Iwaniuk, przewodniczący Związku Gmin Wiejskich RP. – Z termomodernizacją jesteśmy daleko w tyle, a w tym roku tak dobrze jak nigdy dotychczas widzimy, jak to jest potrzebne.
– Przy tych cenach energii wszyscy będą musieli inwestować w ograniczenie jej zużycia dużo więcej niż te 15 proc. – sądzi Jacek Brygman, wójt gminy Cekcyn. Gmina będzie wymieniała lampy sodowe na ledowe, zainwestuje w sterowniki zegarowe do oświetlenia ulicznego. Dalej zamierza inwestować w fotowoltaikę w stacjach uzdatniania wody, oczyszczalniach ścieków, przepompowniach, zakładane są też pompy ciepła. Wójt uważa, że środki z KPO powinny zostać uruchomione już teraz, żeby jak najszybciej inwestować. Bo takie montaże finansowe pozwalają na wykonanie większego zakresu prac niż tylko ze środków własnych.
Jednak i Krzysztof Iwaniuk, i Jacek Brygman zwracają uwagę na jedno: jednostki samorządu terytorialnego ciągle mają do czynienia z doraźnym łataniem budżetów. Potrzeba zaś nowej ustawy o finansach publicznych. Takiej, w której pieniądze będą przyznawane na innych niż dotychczas zasadach. Bo udziały w PIT gminom wiejskim niewiele dają.

Wydatek komunalnej spółki da się wliczyć

Nowelizacja po poprawkach Senatu dopuszcza także uwzględnienie w rozliczeniu znaczonej części subwencji wydatków nie tylko samej JST, lecz także jej odrębnych osób prawnych: instytucji kultury, samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej oraz spółek, w których dana JST posiada co najmniej 51 proc. udziałów (nominalnie) oraz dysponuje bezpośrednio większością głosów na zgromadzeniu wspólników lub walnym zgromadzeniu. Jeśli np. w jakimś mieście spółka wodociągowo-kanalizacyjna, której gmina jest przeważającym lub jedynym udziałowcem, przewidziała w przyszłym roku zainstalowanie na swoim terenie fotowoltaiki i pompy ciepła, by ograniczyć korzystanie z zewnętrznej energii, to taki wydatek będzie można wliczyć w koszt energooszczędnych działań.

Pieniądze można wykorzystać przez sześć lat

Nowelizacja daje samorządom na wykorzystanie środków aż sześć lat: od 2022 do 2027 r. Z jednej strony sformułowanie stosownego przepisu (nowy art. 70k ust. 1 u.d.j.s.t.) wydaje się dopuszczać ujęcie w rozliczeniu także wydatków, które już zostały poczynione od początku 2022 r. Z drugiej strony daje długi czas zarówno na namysł, jak i na samo wykorzystanie środków, przy czym w żaden sposób ich nie zamraża i nie blokuje.
Obowiązek dotyczy bowiem jedynie wydania na określone cele równowartości konkretnej kwoty, nie zaś środków z konkretnego źródła.
Długi okres na poczynienie wydatków może mieć szczególne znaczenie dla małych gmin. Wydanie na cele objęte art. 70k ust. 1 u.d.j.s.t. przez Warszawę 128 mln zł czy 38 mln zł przez Kraków nie tylko nie stanowi szczególnego problemu, lecz także najprawdopodobniej nie wymaga nawet zmiany planów działań tych miast.
Według ekspertów wzór podziału dostępnych środków uprzywilejowuje najmniejsze jednostki samorządowe. Każda gmina ma otrzymać nie mniej niż 2 888 418,57 zł (co wynika z art. 70j ust. 5 dodanego do u.d.j.s.t.). Dla najmniejszych JST to kwoty nawet trzykrotnie wyższe od tegorocznych dochodów z PIT. Ich otrzymanie oznacza konieczność wydania przez te JST na ustawowe cele nie mniej niż 433 262,79 zł. Dla najmniejszych JST sensowne wykorzystanie tak poważnych środków będzie zapewne wymagało dłuższego przygotowania i więcej czasu na ich wydatkowanie. Dlatego nie warto w pośpiechu podejmować decyzji, a działać racjonalnie. Skoro nie ma specjalnych przepisów tego dotyczących, to samorządy dokumentują te wydatki w taki sam sposób jak każde inne.

Słabe sankcje

Warto zauważyć, że sankcje za niedopełnienie obowiązku (w tym wydanie mniejszej kwoty lub niezłożenie do 31 marca 2028 r. wojewodzie sprawozdania z wydatków) są niezbyt dotkliwe. Odmiennie niż w przypadku dotacji z budżetu państwa, niewykorzystanie odpowiedniej części środków otrzymanych na podstawie nowego art. 70j u.d.j.s.t. na wykonanie obowiązku nałożonego przez nowy art. 70k nie powoduje konieczności ich zwrotu do budżetu państwa. Wyklucza jedynie daną jednostkę samorządową z udziału w podziale rezerwy subwencji ogólnej w 2029 r.
Ponieważ to jest odległy termin, rząd się jeszcze nie zastanawiał, jak technicznie ma takie sprawozdanie wyglądać. Na pewno to, co będzie robiła JST, musi się mieścić w jej zadaniach. Nie wiadomo też, jak wojewodowie, którzy mają takie dokumenty przyjmować, będą w konkretnych przypadkach postępować. Przyjrzą się temu także regionalne izby obrachunkowe. Na razie są tylko hasłowo nazwane dziedziny, w ramach których można wydać pieniądze. Brakuje, co sygnalizowaliśmy wcześniej, dokładnych wskazówek, jakie konkretnie wydatki są możliwe. ©℗