Niebawem trzeba będzie podjąć nową uchwałę w sprawie stawek za dojazdy do szkół dzieci z niepełnosprawnościami. Musimy to zrobić, bo ceny benzyny bardzo poszły w górę. Pytanie, czy w uchwale może być zapis, że ceny są weryfikowane i zmieniane według potrzeb? Czy rada może raz podjąć uchwałę, w której zobowiąże włodarza do monitorowania cen benzyny i podnoszenia zarządzeniem stawek dla osób, które dowożą dzieci? Byłoby to sprawiedliwe i znacznie usprawniło pracę.
Analiza zadanego pytania wymaga przede wszystkim uwzględnienia podstawowej zasady regulującej sposób działania organów administracji publicznej. Wynika ona z art. 7 Konstytucji RP, gdzie postanowiono, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Każda norma kompetencyjna musi być zatem tak realizowana, aby nie naruszała przepisów ustawy i ściśle uwzględniała treść delegacji ustawowej. Podstawowymi dyrektywami wykładni norm o charakterze kompetencyjnym są:
- zakaz domniemania kompetencji,
- powinność interpretowania normy upoważniającej w sposób ścisły i literalny,
- zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych i wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.
W orzecznictwie sądowym akcentuje się, że niedopuszczalne jest zarówno wykroczenie przez radę gminy poza zakres upoważnienia ustawowego, jak i nieokreślenie w podejmowanej uchwale tych elementów, które na mocy stosownego upoważnienia zostały uznane za obligatoryjne (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 18/22).
Przypomnienie tych zasad jest o tyle istotne, że chodzi o kwestię interpretacji właściwych przepisów prawa oświatowego związanych z ustalaniem średnich stawek cen paliwa w związku z obowiązkiem gminy do zapewnienia transportu dzieci z niepełnosprawnością do właściwych placówek oświatowych.
Obowiązki gminy
Zgodnie z art. 39 ust. 4 prawa oświatowego obowiązkiem gminy jest:
1) zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 127 prawa oświatowego, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej, a uczniom z niepełnosprawnością ruchową, w tym z afazją, z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym – także do najbliższej szkoły ponadpodstawowej, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym uczeń kończy 21 lat,
2) zapewnienie dzieciom i młodzieży, także z niepełnosprawnościami sprzężonymi, z których jedną z niepełnosprawności jest niepełnosprawność intelektualna, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym kończą:
a) 24 rok życia – w przypadku uczniów z niepełnosprawnościami sprzężonymi, z których jedną z niepełnosprawności jest niepełnosprawność intelektualna,
b) 25 rok życia – w przypadku uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych.
Obowiązki te gmina spełnia albo przez zorganizowanie z własnych środków, we własnym zakresie, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dzieci i młodzieży, albo oddając rodzicom zwrot kosztów przewozu, gdy to oni wykonują ww. zadanie.
wAŻNE Niedopuszczalne jest zarówno wykroczenie przez radę gminy poza zakres upoważnienia ustawowego, jak i nieokreślenie w podejmowanej uchwale tych elementów, które na mocy stosownego upoważnienia zostały uznane za obligatoryjne.
Ustalenie ceny paliwa
Zgodnie z art. 39a ust. 3 średnią cenę jednostki paliwa określa na każdy rok szkolny rada gminy, w drodze uchwały, uwzględniając ceny, jakie są na jej terenie. Przepis ten jest dość jednoznaczny – przewiduje wyłączną kompetencję rady gminy w określeniu średniej ceny jednostek paliwa w gminie na rok szkolny – i musi być interpretowany w sposób ścisły. A to oznacza, że niestety wójt jako organ wykonawczy gminy nie może wkraczać w rolę rady. Ani też radni nie mogą upoważnić wójta do ustalenia owych stawek.
Powyższe założenia mają potwierdzenie w orzecznictwie sądowym. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 marca 2021 r. (sygn. akt III OSK 3069/21) wskazano m.in., że: „Nie budzi wątpliwości to, że zakwestionowana przez organ nadzoru uchwała podjęta została przez właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego (zob. art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) i została wydana w granicach upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 39a ust. 3 prawa oświatowego. W § 1 uchwała określa bowiem średnią cenę jednostki paliwa w gminie w roku szkolnym (…)”. W cytowanym fragmencie wyroku nastąpiło odniesienie do dwóch przepisów ustawy o samorządzie gminnym, czyli do art. 40 ust. 1 oraz art. 41 ust. 1. Z pierwszej regulacji wynika, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Zgodnie zaś z drugim przepisem akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały.
Jednocześnie warto zauważyć, że w kolejnych jednostkach redakcyjnych zawartych w art. 39a prawa oświatowego ustawodawca przewidział również pewne kompetencje dla organu wykonawczego. Świadczy o tym treść przepisów zgrupowanych w ust. 4‒6. Tamże zaś postanowiono, że zwrot kosztów przewozu, o którym mowa w ust. 1, następuje na podstawie umowy zawartej między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) a rodzicami. Zawierają oni umowę, o której mowa w ust. 4 – w terminie 14 dni od dnia uzyskania informacji, że dowożenie i opiekę zapewniają rodzice. Jeżeli rodzice powierzyli wykonywanie transportu i sprawowanie opieki w czasie przewozu innemu podmiotowi, to kwotę zwrotu kosztów przewozu ustala się zgodnie z ust. 2.
Tak więc oba organy gminy (wójt, rada gminy) mają odrębne kompetencje związane z wykonywaniem zadania w postaci zapewnienia transportu dzieci niepełnosprawnych do placówek szkolnych. Kompetencji tych muszą przestrzegać, co sprowadza się do wniosku, że nie jest możliwe podjęcie przez radę gminy jedynie tzw. uchwały ramowej – zobowiązującej wójta gminy do monitorowania cen paliw i w miarę potrzeby ustalania konkretnych stawek w drodze zarządzenia.
Warto jednak dodać, że nie ma przeszkód prawnych, aby uchwała w sprawie ww. stawek została zmieniona. Z racji zaś tego, że – na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym – wójt gminy odpowiada za przygotowanie projektów uchwał rady gminy, to w razie takiej konieczności powinien stosowny projekt pod obrady organu stanowiącego przedłożyć. Zatem w gruncie rzeczy to organ wykonawczy ma nieformalny wpływ na akty prawne przyjmowane przez organ stanowiący. Projekt stosownej uchwały zmieniającej może pojawić się w każdym czasie obowiązywania uchwały pierwotnej. W konsekwencji powyższego, mimo braku formalnej możliwości kształtowania wysokości ww. średnich cen paliwa, to wójt gminy może jednak poprzez swoją aktywność legislacyjną finalnie spowodować zmianę tych cen.
Ważne: Średnią cenę jednostki paliwa, wpisywaną do uchwały w sprawie zwrotu środków za dojazd uczniów z niepełno -sprawnościami do szkoły, określa na każdy rok szkolny rada gminy, uwzględniając ceny, jakie są na jej terenie.
Podstawa prawna
art. 34 ust. 4, art. 39, art. 39a ust. 3, art. 127 ustawy z 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1082; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 1700)
art. 30 ust. 2 pkt 1, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 559; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 1079)
