Rady gmin nie mogą zmieniać zakresu żądanych informacji i dokumentów ani określać terminu załatwienia sprawy dotyczącej wodociągów i kanalizacji w sposób odmienny niż w przepisach – podkreślają sądy i kwestionują regulaminy dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

Problem wynika ze zmiany reguł gry. Od czasu, gdy 19 września 2020 r. weszła w życie nowelizacja prawa budowlanego i innych ustaw, przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne oraz gminy są zobowiązane do dostosowania praktyki wydawania warunków technicznych przyłączania do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej do tej regulacji. Wcześniej takich przepisów nie było, więc miały wolną rękę przy ustalaniu zasad ich wydawania. Obecnie treść tych dokumentów, a w konsekwencji działalność przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych w zakresie wydawania warunków przyłączenia do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej, muszą być zgodne z art. 19a ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (dalej: u.z.z.w.). Analiza orzeczeń sądów administracyjnych wydanych na podstawie tego artykułu pokazuje jednak, że nie wszystkim gminom udało się właściwie dostosować regulaminy dostarczania wody i odprowadzania ścieków do obowiązującej regulacji ustawowej. W szczególności wszelkie podejmowane przez rady gmin próby modyfikacji, uzupełnienia lub doprecyzowania reguł wynikających z u.z.z.w. poprzez przenoszenie dotychczasowo stosowanych zasad do nowo obowiązujących regulaminów są oceniane negatywnie.
Podstawy wniosku
Zgodnie z art. 19a ust. 4 u.z.z.w. wniosek o wydanie warunków przyłączenia do sieci zawiera co najmniej:
  • imię i nazwisko lub nazwę oraz adres zamieszkania lub siedziby podmiotu ubiegającego się o przyłączenie do sieci;
  • wskazanie lokalizacji nieruchomości lub obiektu, który ma zostać przyłączony do sieci, w tym jego adres i numer działki ewidencyjnej, na której się znajduje;
  • informacje o przeznaczeniu i sposobie wykorzystywania nieruchomości lub obiektu, który ma zostać przyłączony do sieci;
  • określenie dobowego zapotrzebowania na wodę z podziałem na wodę do celów bytowych, technologicznych, przeciwpożarowych oraz innych, z uwzględnieniem przepływów średniodobowych i maksymalnych godzinowych oraz wielkości ładunku zanieczyszczeń;
  • określenie ilości i jakości odprowadzanych ścieków z podziałem na ścieki bytowe i przemysłowe;
  • plan zabudowy lub szkic sytuacyjny określający usytuowanie przyłącza w stosunku do istniejącej sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej oraz innych obiektów i sieci uzbrojenia terenu.
Ponadto zgodnie z art. 19a ust. 1 u.z.z.w. taki wniosek musi zostać złożony na piśmie. To wymogi formalne. Jeśli wniosek zawiera wszystkie wskazane elementy i został złożony we właściwej formie, to przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne musi go rozpatrzyć. Ma co do zasady 21 dni na wydanie warunków technicznych przyłączenia do sieci w przypadku budynków mieszkalnych jednorodzinnych, w przypadku zaś pozostałych nieruchomości – 45 dni od dnia złożenia takiego wniosku (art. 19a ust. 1 pkt 1 i 2 u.z.z.w.). Przy czym do biegu tych terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach do dokonania określonych czynności, terminów na uzupełnienie wniosku o wydanie warunków przyłączenia do sieci, okresów innych opóźnień spowodowanych z winy podmiotu wnioskującego o przyłączenie do sieci albo z przyczyn niezależnych od przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego (art. 19a ust. 5 u.z.z.w.). Ponadto w szczególnie uzasadnionych przypadkach te terminy mogą zostać wydłużone przez przedsiębiorstwo odpowiednio o 21 i 45 dni (art. 19a ust. 2 u.z.z.w.). Co ważne, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne nie może pobierać opłat za wydanie warunków przyłączenia do sieci, ich zmianę, aktualizację lub przeniesienie na inny podmiot (art. 19a ust. 10 pkt 1 u.z.z.w.).
Co jest źle oceniane
Sądy administracyjne najczęściej oceniają negatywnie te postanowienia regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków, które dotyczą:
1) ustalania przez gminy dodatkowych wymogów formalnych dla wniosku o wydanie warunków przyłączenia do sieci;
2) wymagania dodatkowych załączników, np. map czy planu sytuacyjnego;
3) określania dodatkowych kryteriów technicznych i terminów wydania warunków przyłączenia do sieci – innych niż to wynika z ustawy. [przykłady]

Przykład 1

Numer księgi wieczystej
Rada gminy w uchwale dotyczącej regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków wprowadziła obowiązek wskazania we wniosku o przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej:
1) numeru jej księgi wieczystej;
2) planowanego terminu rozpoczęcia poboru wody lub odprowadzania ścieków.
Na uchwałę skargę wniósł prokurator, żądając stwierdzenia jej nieważności z uwagi na przekroczenie upoważnienia ustawowego. Jego stanowisko podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu i wyraźnie zaznaczył, że warunki formalne wniosku o wydanie warunków przyłączenia do sieci są zawarte w art. 19a u.z.z.w., a użyte w przepisie sformułowanie „co najmniej” oznacza jedynie, że wnioskodawca może we wniosku zamieścić również inne informacje niż wymienione w przepisie. Nie pozwala jednak radzie gminy na żądanie od osób ubiegających się o przyłączenie dodatkowych informacji, jak np. numer księgi wieczystej nieruchomości (wyrok WSA w Poznaniu z 27 maja 2021 r., sygn. akt III SA/Po 485/21).

Przykład 2

Tytuł prawny
W uchwale rady gminy X pojawiły się postanowienia o dołączeniu do wniosku o wydanie warunków przyłączenia do sieci dokumentów potwierdzających tytuł prawny do nieruchomości. Jest to zapis nieprawidłowy, u.z.z.w dopuszcza bowiem zawarcie umowy zarówno z osobą mającą tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, jak i z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Jednocześnie warunkami zawarcia umowy są wyłącznie istnienie fizycznego przyłączenia do sieci oraz złożenie pisemnego wniosku o zawarcie umowy. Wymaganie zatem dopełnienia takiego obowiązku jest niedopuszczalne (wyrok WSA w Białymstoku z 15 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 438/21).

Przykład 3

Zmienianie terminów i żądanie opłat
Rada miasta Y w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków wprowadziła zapis, że termin rozpatrzenia wniosku o wydanie warunków technicznych przyłączenia nie może być dłuższy niż 30 dni, a w sprawie szczególnie skomplikowanej – 60 dni. Dodatkowo radni wprowadzili obowiązkową opłatę odpowiadającą poniesionym kosztom wytworzenia dokumentu przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne.
W ocenie sądu takie postanowienia były niedopuszczalną modyfikacją zasad wyrażonych w art. 19a ust. 1 pkt 1 i 2 u.z.z.w. oraz art. 19a ust. 10 pkt 1 u.z.z.w. Ustawodawca jednoznacznie bowiem uregulował zarówno kwestię terminu rozpatrywania wniosków o wydanie warunków technicznych przyłączenia, jak i brak podlegania wniosku jakimkolwiek opłatom (wyrok WSA w Poznaniu z 27 maja 2021 r., sygn. akt III SA/Po 485/21; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 19 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Go 961/21).

Przykład 4

Uzgodnienia robót budowlanych i dokumentacji
W uchwale dotyczącej regulaminu
dostarczania wody i odprowadzania ścieków gminy Z pojawiły się dwa dodatkowe warunki dotyczące uzgodnienia z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym dokumentacji technicznej i sposobu prowadzenia prac zmierzających do przyłączenia nieruchomości do sieci oraz warunków i sposobów dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne kontroli robót.
Badające sprawę sądy uznały, że brak jest podstaw prawnych do uzależnienia przystąpienia do wykonania robót od wcześniejszego uzgodnienia z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym dokumentacji technicznej. W szczególności takich podstaw nie da się odnaleźć w prawie budowlanym. Zgodnie z nim budowa przyłącza wymaga bowiem sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 29a ust. 1 prawa budowlanego) bądź zgłoszenia właściwemu organowi (art. 30 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego), do którego należy dołączyć oświadczenie o prawie do dysponowania terenem na cele budowlane oraz – w zależności od potrzeb – odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami oraz projekt zagospodarowania działki lub terenu wraz z opisem technicznym instalacji (por. wyrok WSA w Olsztynie z 20 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 931/21; wyrok WSA w Białymstoku z 15 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 438/21).
Bezwzględnie obowiązujące reguły ustawowe
W uzasadnieniach wskazanych orzeczeń sądy wyraźnie zaznaczają, że wszelkie odstępstwa rozszerzające katalog informacji i dokumentów sformułowany w art. 19a u.z.z.w. stanowią przekroczenie kompetencji prawodawczej rady gminy. Zwrócono również uwagę, że zgodnie z zasadami techniki prawodawczej organ w akcie prawa miejscowego nie powinien powtarzać regulacji zawartej w ustawie, a zatem tym bardziej nie może ustanawiać w danym przedmiocie regulacji od ustawy odmiennej. Takie przekroczenie stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie nieważności w całości bądź w części uchwały rady gminy w przedmiocie przyjęcia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. W jednym z orzeczeń WSA w Gorzowie Wielkopolskim (wyrok z 20 stycznia 2022 r., sygn. akt. II SA/Go 1032/21) zwrócił uwagę, że poza brakiem kompetencji rady gminy do nakładania na odbiorców usług obowiązku spełnienia dodatkowych wymogów formalnych wniosku o wydanie warunków przyłączenia regulamin nie może również przewidywać możliwości odmowy wydania warunków w razie ich niespełnienia. Innymi słowy, sąd podkreślił wadliwość określania w regulaminie zarówno dodatkowych przesłanek pozytywnych, jak i możliwość odmowy wydania warunków przyłączenia w związku z niespełnieniem warunków nieznanych z u.z.z.w. Z powyższego zdaje się także płynąć wniosek, że zarówno wnioskodawca, jak i przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne powinni przestrzegać reguł ustawowych niezależnie od istnienia ani od odmiennej treści regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków.
Podsumowanie
Orzeczenia na tle powyższej problematyki zapadają najczęściej na skutek zaskarżenia uchwał rad gmin przez właściwych wojewodów bądź prokuratorów, ale również w toku postępowań prowadzonych przez Wody Polskie w przedmiocie rozstrzygania sporów dotyczących przyłączenia do sieci nieruchomości osób ubiegających się o takie przyłączenie. Należy w związku z powyższym zwrócić uwagę, że zasady wydawania warunków przyłączenia określone w art. 19a u.z.z.w. są wiążące dla przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych i to również wtedy, gdy właściwa rada gminy nie dokonała jeszcze stosownych zmian w regulaminie bądź zmiany te są niezgodne z ustawą. W przypadku, gdy podstawą niewydania warunków przyłączenia do sieci byłoby bowiem niezałączenie do wniosku dokumentów lub informacji niewskazanych wprost w art. 19a ust. 4 u.z.z.w. bądź niespełnienie innych warunków formalnych określonych w regulaminie z naruszeniem zakresu upoważnienia ustawowego rady gminy, przedsiębiorstwo powinno liczyć się z negatywnym dla niego wynikiem postępowania.
Ponadto należy zauważyć, że niezastosowanie się do zasad wynikających z bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa może dla przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego zakończyć się także wymierzeniem kary pieniężnej. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 3a u.z.z.w. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, które nie wydaje warunków przyłączenia do sieci w terminach określonych w art. 19a ust. 1 lub 2 u.z.z.w. podlega karze pieniężnej w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki, i to niezależnie od brzmienia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązującego w danej gminie.
Mając na uwadze jednoznaczne wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych, należy podkreślić, że rady gmin powinny z dużą ostrożnością podchodzić do zakresu upoważnienia ustawowego wynikającego dla nich z art. 19a u.z.z.w., a przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne winny mieć na uwadze zgodność stosowanej praktyki wydawania warunków przyłączenia do sieci przede wszystkim z samą ustawą.
Podstawa prawna
ustawa z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy ‒ Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 471; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 258)
art. 19a, art. 29 ust. 3a ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2028)
art. 29a ust. 1, art. 30 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. ‒ Prawo budowane (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 88)