Od początku pojawienia się koronawirusa w Polsce apelowano do ustawodawcy o pilne uregulowanie możliwości odbywania sesji online. Postulaty te zostały zrealizowane w nowelizacji specustawy o COVID-19 z 31 marca 2020 r. I tak zgodnie z jej art. 15zzx od 1 kwietnia 2020 r. w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii organy stanowiące mogą zwoływać i odbywać obrady, sesje i komisje z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość lub korespondencyjnie (tzw. zdalny tryb obradowania). Od momentu wejścia tego przepisu w życie pojawiły się głosy, że ogranicza on realizację zasady jawności, która jest jedną z głównych reguł, jaką powinien się kierować samorząd; reguła ta jest zapisana w art. 11b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (a także w art. 8a ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 15a ust. 1 ustawy o samorządzie województwa). Jednak część ekspertów uważała i nadal uważa, że możliwość odbywania zdalnych sesji powinna się znaleźć także w przepisach ustrojowych. Oliwy do ognia do trwającej dyskusji dolał jeszcze wyrok NSA z 21 grudnia 2021 r. (sygn. akt III OSK 4189/21). W jego uzasadnieniu pisemnym, które niedawno zostało opublikowane, podkreślono bowiem, że jawność nie jest wartością absolutną, a art. 11b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.) pozwala na jej ograniczanie (przepis ten brzmi: „działalność organów gminy jest jawna, ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw”). Zdaniem NSA taki wyjątek od zasady dotyczy właśnie art. 15zzx specustawy o COVID-19. A ponieważ jest to pierwszy wyrok NSA dotyczący ograniczenia zasady jawności przez specustawę, dyskusja rozgorzała ze zdwojoną siłą na nowo.
Stan faktyczny
Sprawa dotyczy jednej z gmin, gdzie przewodnicząca rady wybrała zdalny tryb obradowania z głosowaniem korespondencyjnym. Na kilka dni przed terminem sesji dostarczono radnym projekty uchwał w wersji papierowej, stwarzając możliwość składania uwag i poprawek do tych projektów, następnie oddania głosu w formie pisemnej z możliwością podania swoich racji. Radny mógł również nie wziąć udziału w głosowaniu, oddając niepodpisaną uchwałę. Co ważne, głosy zostały zebrane przed sesją, a na sesji policzone i przewodnicząca podała wyniki głosowania nad wszystkimi uchwałami. Z czynności tej przeprowadzono bezpośrednią transmisję, opisano ją także w protokole. W czasie odczytywania wyników głosowania był wyświetlany obraz z wizerunkami niektórych radnych i włodarza, co nie zmienia faktu, że sesja i głosowanie odbyły się wyłącznie w trybie korespondencyjnym.
Reklama
Po obradach powstała jednak wątpliwość, czy art. 15zzx ust. 1 specustawy o COVID-19 faktycznie jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 11b ustawy o samorządzie gminnym, ograniczającym jawność (przy czym jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy). W efekcie wojewoda zaskarżył uchwałę, która po przejściu całej drogi sądowej w trybie kasacyjnym trafiła do NSA.
Odnosząc się do stanu faktycznego sprawy i podważonego przez wojewodę trybu głosowania korespondencyjnego, NSA wskazał, że jawność funkcjonowania kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów gwarantuje art. 61 ust. 2 Konstytucji RP, dopuszczając jednak ograniczenie tego prawa ze względu na ochronę wolności i praw innych osób oraz podmiotów gospodarczych, ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). Tym samym uregulowanie w art. 15zzx specustawy o COVID-19 zasad przeprowadzania sesji organów stanowiących gmin oraz sposobu podejmowania uchwał znajduje umocowanie konstytucyjne i dopóki ustawa ta nie została zakwestionowana co do jej niezgodności w tym zakresie z aktem wyższej rangi, dopóty należy uznać jej obowiązywanie. Zdaniem NSA to ustawodawca w sposób świadomy ograniczył zasadę jawności funkcjonowania organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, wprowadzając art. 15zzx specustawy o COVID-19.

Reklama
Jak interpretować
Wyrok wzbudził dyskusje wśród ekspertów. I tak Karolina Rokicka-Murszewska twierdzi, że choć art. 15zzx specustawy o COVID-19 stanowi przepis szczególny wobec regulacji ustrojowej, to jednak nie jest przepisem ustawowym wprowadzającym ograniczenie jawności, o którym mowa w art. 11b ust. 1 u.s.g. - Ze względu na swoją wyjątkowość regulacja ta musi być interpretowana w sposób absolutnie ścisły - mówi. I dodaje, że modyfikacja przepisów ogólnych u.s.g. dotyczy wyłącznie sposobu odbywania sesji (kwestii organizacyjnych). - Artykuł 15zzx specustawy nie zawiera wyłączenia innych przepisów dotyczących sposobu obradowania organów kolegialnych samorządu terytorialnego, odnosząc się jedynie do możliwości zorganizowania obrad i sesji z wykorzystaniem środków komunikacji na odległość jako wyjątku od zasady obradowania w trybie tradycyjnym poprzez fizyczną obecność podczas zgromadzenia - uważa prawniczka.
Z kolei Lilia Czepli, prawniczka w kancelarii Mackiewicz Radcowie Prawni, uważa, że jeżeli ustawodawca w art. 15zzx specustawy o COVID-19 dopuścił możliwość podejmowania uchwał w trybie korespondencyjnym, to oznacza, że ograniczył w tym zakresie jawność, zgodnie z art. 11b u.s.g.
Korespondencyjne zawiłości
Zgodnie z art. 14 ust 1 u.s.g. uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej. Czy zatem głosowanie uchwały w trybie korespondencyjnym zapewniało zachowanie zasady jawności, o której mowa w art. 14 u.s.g.? NSA uznał, że skoro art. 15zzx ust. 1 specustawy o COVID-19 dopuszcza tryb (a więc i głosowanie) korespondencyjny, to jest to przewidziana w art. 14 ust. 1 u.s.g. odmienna regulacja dotycząca - w tym przypadku - jedynie samego sposobu głosowania. NSA nie zgodził się z zarzutem skargi kasacyjnej, że w sprawie naruszono art. 14 u.s.g. Wyjaśnił także, że pojęcie trybu korespondencyjnego podejmowania uchwał nie zostało zdefiniowane ani w u.s.g., ani w specustawie o COVID-19. Zdaniem NSA tryb korespondencyjny to tryb odnoszący się do korespondencji, czyli taki, który służy do korespondencji, a więc związany z listownym porozumiewaniem się, gdzie kontakt jest utrzymywany listownie, a więc niebezpośrednio. Jak zauważył sąd, korespondencyjne podejmowanie uchwał ma miejsce wówczas, gdy poszczególni radni oddają odrębnie głosy w różnym czasie, bez jednoczesnej fizycznej obecności w określonym miejscu. NSA też podkreślił, że z samej istoty trybu korespondencyjnego podejmowania uchwał wynika, że sam akt głosowania nie odbywa się jawnie, lecz najczęściej w drodze pisemnego oddawania głosów w różnym czasie.
Tymczasem w ocenie Karoliny Rokickiej-Murszewskiej głosowanie uchwały w trybie korespondencyjnym nie zapewnia zachowania zasady jawności, a zatem stanowi naruszenie art. 14 u.s.g. - Wprowadzenie reguły nakazującej podejmowanie uchwał przez organy stanowiące JST w głosowaniu jawnym wiąże się przede wszystkim z realizacją konstytucyjnej zasady - prawa obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne - twierdzi prawniczka. Przypomina, że art. 15zzx ust. 1 wprowadza dwa odrębne tryby zdalnego obradowania: z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość oraz korespondencyjnie. Nie muszą one znaleźć każdorazowo zastosowania w odniesieniu do każdego organu wymienionego w tym przepisie. - W szczególności tryb korespondencyjny nie powinien być stosowany przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego - jako niedostosowany do zasad ich funkcjonowania - mówi Karolina Rokicka-Murszewska.
Tu wtóruje jej Lilia Czepli. - Podstawowym problemem związanym z zapewnieniem jawności obrad w trybie korespondencyjnym jest brak możliwości wzięcia w nich udziału przez mieszkańców - tłumaczy prawniczka. I dodaje, że narzędziem potencjalnie umożliwiającym zachowanie zasady jawności jest skorzystanie na sesji ze środków porozumiewania się na odległość (np. udostępnienie linku do platformy, na której odbywa się sesja), co w przypadku głosowania korespondencyjnego trudno sobie wyobrazić. Ekspertka uważa, że tego typu forma głosowania narusza przeważnie art. 14 u.s.g. w zakresie, w którym z przepisu tego wynika, że uchwały rady gminy, co do zasady, zapadają w głosowaniu jawnym. - Jawność działania rady gminy jest w tym przypadku znacznie ograniczona, a udział obywateli ogranicza się do obejrzenia transmisji sesji i wysłuchania protokołu odczytanego przez przewodniczącego rady - wskazuje.
Odmienne zdanie ma jednak dr hab. Sebastian Gajewski, adiunkt w Katedrze Prawa Administracyjnego Europejskiej Wyższej Szkoły Prawa i Administracji. - Artykuł 15zzx ust. 1 specustawy o COVID-19 w zdalnym trybie obradowania dopuszcza wprost podejmowanie rozstrzygnięć korespondencyjnie, nie ograniczając tego sposobu głosowania do któregoś z jego rodzajów wymienionych w ustawie o samorządzie gminnym. Oznacza to, że w stanie zagrożenia epidemicznego i w stanie epidemii głosowania jawne mogą odbywać się drogą korespondencyjną, o ile zostanie zachowana istota głosowania jawnego - mówi. Wyjaśnia, że istota ta sprowadza się do możliwości poznania treści głosów oddawanych przez poszczególnych radnych przed ustaleniem wyników głosowania. Przykładowo więc w drodze korespondencyjnej głosowanie jawne mogłoby obejmować oddawanie głosów przez radnych znajdujących się podczas sesji w różnych miejscach (np. różnych pomieszczeniach w urzędzie gminy) na imiennie oznaczonych kartach, których treść przed ustaleniem wyników odczytywałby przewodniczący rady.
Na sesji
W opisywanej sprawie kontrowersyjne było to, że radni oddali głosy korespondencyjnie przed otwarciem sesji. Wobec tego powstał problem - czy odczytanie i policzenie głosów oddanych korespondencyjnie wypełnia warunek przeprowadzenia głosowania na sesji. Według NSA tak, bo o podjęciu uchwały decyduje nie moment oddania głosu, lecz moment jego odczytania i policzenia. Prawnicy uważają jednak inaczej. - Głosowania powinny odbywać się podczas sesji, w wyznaczonych momentach. Niedopuszczalnym jest głosowanie poza sesją rady gminy - mówi Karolina Rokicka-Murszewska. Jej zdaniem samo odczytanie i policzenie głosów jest czynnością techniczną, znacznie ważniejsze jest, by na sesji radni dyskutowali i wymieniali poglądy. - O ile więc zdecydowanie należy opowiedzieć się za możliwością odbywania zdalnych sesji rady gminy, o tyle głosowanie korespondencyjne, które poprzedzi realną możliwość przeprowadzenia dyskusji, to praktyka nieprawidłowa, która nie powinna znaleźć uznania w orzeczeniach sądów administracyjnych - tłumaczy prawniczka. Wtóruje jej dr hab. Sebastian Gajewski, przypominając, że zgodnie z art. 20 ust. 1 u.g.s. rada gminy obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego. - Nie ma możliwości, w tym także w zdalnym trybie obradowania, by przeprowadzać jakiekolwiek głosowania poza sesją rady gminy - mówi. I dodaje, że głosowaniem przeprowadzonym na sesji nie jest więc głosowanie przeprowadzone korespondencyjnie przed jej otwarciem, którego wyniki zostały ogłoszone na sesji prowadzonej za pomocą środków porozumiewania się na odległość.
Odczytanie i podliczenie
Odnosząc się do tej kwestii, Lidia Czepli przywołuje wyrok WSA w Gdańsku 27 października 2021 r. (sygn. akt II SA/Gd 76/21) - zgodnie z nim, jeśli odczytanie i podliczenie głosów następuje na sesji (mimo że samo oddanie głosu nastąpiło korespondencyjnie), należy uznać, że jest to zgodne z art. 20 u.s.g. - Artykuł 15zzx ust. 1 i 2 specustawy o COVID-19 nie zawiera wyłączenia innych przepisów dotyczących sposobu obradowania organów kolegialnych samorządu terytorialnego, odnosząc się jedynie do możliwości zorganizowania obrad i sesji z wykorzystaniem środków komunikacji na odległość jako wyjątku od zasady obradowania w trybie tradycyjnym poprzez fizyczną obecność na zgromadzeniu - wyjaśnia prawniczka. Tym samym, dodaje, przepis ten nie wyłącza stosowania art. 20 u.s.g., zgodnie z którym rada gminy obraduje na sesjach i tylko na sesjach rada powiatu może podejmować ważne uchwały. Lilia Czepli podkreśla, że powyższej reguły nie zmienia wyjątkowy tryb (za pomocą środków komunikowania się na odległość lub korespondencyjny) i jeżeli rada gminy obraduje korespondencyjnie, to jest obowiązana podejmować uchwały na sesji. Według niej oznacza to, że wszelkie czynności konwencjonalne (czyli takie, z których wynikają np. określone skutki prawne) powinny być podejmowane na forum, które decyduje o nadaniu danej czynności określonego charakteru. Dotyczy to m.in. głosowania radnych w trybie korespondencyjnym. - Jeżeli głosy „oddane poza sesją” mają być uznawane za głosy radnych, to ich ujawnienie powinno mieć miejsce na sesji - wówczas bowiem odbywa się właściwy akt głosowania - twierdzi Lilia Czepli. I dodaje, że głosy powinny być policzone dopiero po otwarciu sesji, gdyż o podjęciu uchwały decyduje nie moment oddania głosu, ale jego odczytania i policzenia.

opinia eksperta 1

W czasie epidemii zdrowie było istotniejsze
Kazimierz Bandarzewski dr hab Katedra Prawa Samorządu Terytorialnego Uniwersytetu Jagiellońskiego, sędzia WSA / nieznane
Stan epidemii skutkował wprowadzeniem nieznanych wcześniej regulacji normatywnych znacznie ograniczających dotychczasowe formy funkcjonowania administracji publicznej. Dotyczy to również organów samorządu terytorialnego na każdym jego szczeblu.
Artykuł 15 ust. 1 zzx ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych umożliwił w czasie stanu epidemii lub nawet zagrożenia epidemicznego podejmowanie uchwał przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego w trybie korespondencyjnym, będącym jednym z trybów zdalnego obradowania. Mimo braku zdefiniowania w ww. ustawie o szczególnych rozwiązaniach trybu korespondencyjnego podejmowania aktów nie powinno budzić wątpliwości, że polega on na podejmowaniu uchwał bez jednoczesnego przebywania uprawnionych osób w jednym miejscu (np. na sali obrad). W sposób zbieżny istniejące regulacje przewidujące tego typu tryby wskazują, że w takich przypadkach projekt aktu (uchwały) wymaga odrębnego zaakceptowania przez każdą z uprawnionych osób, najczęściej w różnym, aczkolwiek ograniczonym pewnymi ramami, czasie. Co istotne, ustawodawca dostrzegł różne możliwości podejmowania uchwał przez radnych, przewidując, że mogą one być głosowane także w inny sposób - z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość. Tym samym skoro ustawodawca dopuścił podejmowanie uchwał w trybie korespondencyjnym, wprost wskazując, że jest to zdalny tryb obradowania, to skutkiem takiej regulacji jest wyłączenie prowadzenia obrad w formie tradycyjnej i podejmowania na sesji uchwał przez głosowanie. Istniejące środki techniczne powinny przy tym pozwolić także na zidentyfikowanie stanowisk samych radnych korespondencyjnie głosujących nad danym projektem. Odmienna wykładnia tego przepisu prowadziłaby do zaprzeczenia dopuszczalności trybu korespondencyjnego wynikającego z art. 15zzx ustawy o szczególnych rozwiązaniach. Jeżeli bowiem norma prawna zawarta w danym przepisie zawiera treść niebudzącą wątpliwości co do jej znaczenia, to taka wykładnia językowa ma pierwszeństwo przed innymi wykładniami. Wprowadzając taki tryb, ustawodawca bez wątpienia musiał mieć na uwadze skutek, jaki będzie wynikał z jego zastosowania - będzie nim ograniczenie zasady jawności. Przy czym ograniczenie to nie dotyczy wyłączenia możliwości np. udostępniania tak podjętych uchwał lub protokołu sporządzonego w związku z ich podejmowaniem lub brakiem umieszczenia na stronie internetowej danej j.s.t. (oraz w Biuletynie Informacji Publicznej) samego przebiegu podawania wyników głosowania korespondencyjnego do wiadomości. W analizowanym zakresie ograniczenie jawności dotyczy tylko tego, że w trybie korespondencyjnego podejmowania uchwał mieszkańcy nie obserwują zarówno samej debaty radnych, jak i momentu fizycznego głosowania (oddawania głosu). Przy czym okoliczność, czy nad danym projektem uchwały będzie w ogóle prowadzona jakakolwiek debata (dyskusja), zależy tylko od samych radnych.
W tym kontekście nie można pominąć rozwiązań wynikających z art. 61 Konstytucji RP, który określa zakres prawa dostępu do informacji. Jednym (ale nie jedynym) z cząstkowych uprawnień zawartym w art. 61 ust. 2 Konstytucji RP jest prawo wstępu na posiedzenia kolegialnych organów pochodzących z powszechnych wyborów. W rozumieniu Konstytucji RP prawo jawności nie ma charakteru bezwzględnego, ponieważ art. 61 ust. 3 dopuszcza możliwość jego ograniczenia ze względu na m.in. ochronę określonych w ustawach wolności, praw innych osób lub ochronę porządku publicznego.
Nie powinno więc budzić wątpliwości, że w okresie epidemii w dacie uchwalenia art. 15zzx ustawy o szczególnych rozwiązaniach, jak i przez okres następny - aż do czasu rozpoczęcia szczepień ochronnych zapobiegających lub chociażby ograniczających zakażenie koronawirusem, przebywanie w jednej sali radnych wraz z mieszkańcami mogło być traktowane jako realne zagrożenie zdrowia, a nawet życia zarówno dla radnych, jak i dla mieszkańców. Czynienie w takiej sytuacji z tego zakresu zasady jawności, który obejmuje umożliwienie mieszkańcom wstępu na sesję rady gminy, wartości absolutnej niepodlegającej żadnemu ograniczeniu nie znajduje dostatecznego uzasadnienia.
Należy także mieć na uwadze, że wstęp mieszkańców na sesję rady gminy nie prowadzi do umożliwienia mieszkańcom jakiegokolwiek wpływu na sam przebieg obrad czy, tym bardziej, na głosowanie radnych. Mieszkańcy (poza wyjątkową sytuacją dotyczącą debaty w sprawie udzielenia wotum zaufania organowi wykonawczemu na podstawie raportu o stanie danej JST) nie mają żadnych uprawnień - ani do zabierania głosu na takiej sesji, ani też do jakichkolwiek innych działań. Mogą jedynie przyglądają się obradom rady i głosowaniom. Tym samym nadzwyczajny stan, jakim był i jest stan epidemii - w szczególności w tym okresie, w którym nie było poza izolacją żadnych skutecznych środków zapobiegania lub ochrony przed zarażeniem - mógł zostać uznany przez ustawodawcę jako ograniczający częściowo stosowanie zasady jawności. Przy czym nie można pominąć i tego, że sam ustawodawca powinien bardziej precyzyjnie uregulować tryb korespondencyjny podejmowania uchwał, o którym stanowi art. 15zzx ustawy o szczególnych rozwiązaniach, co z pewnością pozwoliłoby na jeszcze bardziej jednoznaczne rozumienie tego przepisu.

opinia eksperta 2

Procedura uchwałodawcza to nie tylko głosowanie
Epidemia nieznanego dotychczas wirusa SARS-CoV-2 wywołującego nową chorobę COVID-19 stała się ogromnym wyzwaniem dla całego Państwa i jego organów, w tym organów jednostek samorządu terytorialnego. Musiały one dostosować swoje funkcjonowanie do niezwykle dynamicznie zmieniających się uwarunkowań faktycznych oraz prawnych. Dotyczyło to także trybu działania organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego. Już na samym początku epidemii pojawiły się, w mojej ocenie błędne i pozbawione podstaw prawnych, próby reinterpretacji obowiązujących od wielu lat przepisów oraz wywodzenia z nich możliwości obradowania przez te organy w trybach zdalnych za pomocą urządzeń umożliwiających porozumiewanie się na odległość. Stanowiska takie przedstawiali zarówno niektórzy wojewodowie, jak i pojedynczy przedstawiciele doktryny. Spór zakończyło wprowadzenie regulacji szczególnej, która de facto potwierdziła, że przed jej wejściem w życie nie było podstaw prawnych do takiego działania. Niestety specustawa COVID-owa, tworzona w ogromnym pośpiechu i pod ogromną presją, daleka jest od doskonałości, a jej interpretacja w szeregu przypadków budzi istotne kontrowersje. Dotyczy to także możliwości zdalnego trybu obradowania przez niektóre organy administracji publicznej. Ustawodawca w art. 15zzx specustawy o COVID-19 uregulował szczególny tryb działania zarówno organów stanowiących JST, jak i organów: wykonawczych w jednostkach samorządu terytorialnego, związkach jednostek samorządu terytorialnego, w związku metropolitalnym, w regionalnych izbach obrachunkowych, samorządowych kolegiach odwoławczych oraz w organach pomocniczych JST. Artykuł 15zz ust. 1 umożliwia dwa alternatywne tryby zdalnego obradowania umożliwiające zwoływanie i odbywanie obrad, sesji, posiedzeń, zgromadzeń lub innych form działania właściwych dla tych organów, a także podejmowania rozstrzygnięcia, w tym uchwał: (1) tryb z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość, (2) tryb korespondencyjny. Istotne wątpliwości budzi, czy w przypadku organów stanowiących, wobec których w Konstytucji RP, ustrojowych ustawach samorządowych oraz w ustawie o dostępie do informacji publicznej określono szczególne wymagania związane z zasadą jawności, możliwe jest zastosowanie obu ww. trybów czy też jedynie trybu z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość, co oznaczałoby wyłączenie w ich przypadku trybu korespondencyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 21 grudnia 2021 r. (sygn. III OSK 4189/21) opowiedział się za liberalną interpretacją tego przepisu - umożliwiającą dowolne stosowanie obu trybów, a tym samym za dopuszczeniem głosowania przez organy stanowiące JST w trybie korespondencyjnym. Ze stanowiskiem tym oraz argumentami na jego poparcie wyrażonymi w uzasadnieniu wyroku nie sposób się zgodzić. Główna teza orzeczenia zakłada, że z art. 15zzx specustawy wprost wynika możliwość stosowania trybu korespondencyjnego przez wszystkie wymienione w tym przepisie organy - w tym organy stanowiące JST - zaś odmienne stanowisko stanowiłoby wykładnię contra legem. Tym samym, zdaniem sądu, ustawodawca świadomie ograniczył zasadę jawności działania organów stanowiących JST, nie wprowadzając w tym zakresie żadnych dodatkowych przesłanek, od spełnienia których uzależnione byłoby stosowanie jednego z dwóch trybów.
Wykładnia prokonstytucyjna i względy natury systemowej nakazują tymczasem odmienny sposób interpretacji analizowanego przepisu, umożliwiający w jak najwęższym zakresie ograniczenie zasady jawności. Innymi słowy konieczne jest poszukiwanie takiego znaczenia przepisu szczególnego - wprowadzającego wyjątek od trybów podstawowych - które w jak najmniejszym stopniu będzie ingerować w prawa konstytucyjne, a jednocześnie pozwoli na ochronę wartości przemawiających za jego wprowadzeniem (ochrona zdrowia i życia radnych oraz pracowników samorządowych uczestniczących w sesjach). Takim rozwiązaniem, pozwalającym minimalizować ograniczenie prawa dostępu do informacji przy jednoczesnym zapewnieniu ochrony zdrowia i życia, jest przyjęcie, że organy stanowiące JST mogą obradować z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość przy jednoczesnym zapewnieniu transmisji sesji i utrwaleniu jej przebiegu za pomocą urządzeń rejestrujących obraz i dźwięk. Pozwala to na udostępnianie nagrań w Biuletynie Informacji Publicznej i na stronie internetowej urzędu oraz w inny sposób zwyczajowo przyjęty. Jednocześnie umożliwia to przeprowadzenie głosowań w sposób określony w przepisach ustrojowych ustaw samorządowych. W konsekwencji wyłączony zostaje jedynie fizyczny udział mieszkańców i innych osób w sesji, co i tak mogłoby być ograniczone w sposób niedyskryminujący na podstawie dotychczasowych przepisów z uwagi na względy lokalowo-techniczne. Co równie istotne, taki sposób obradowania umożliwia przeprowadzenie pełnej procedury uchwałodawczej, w tym rzeczywistą dyskusję nad przedłożonymi projektami uchwał, zadawanie pytań projektodawcom, zgłaszanie poprawek, zgłaszanie wniosków formalnych itp. Taka interpretacja pozwala zatem w sposób najmniej inwazyjny modyfikować podstawowy tryb działania organów stanowiących JST.
Przyjęcie interpretacji zaprezentowanej przez NSA oznacza tymczasem, że przewodniczący organu stanowiącego - niestanowiącego organu JST, a jedynie będącego organem wewnętrznym organu stanowiącego - może w sposób dowolny wybierać jeden z dwóch trybów zdalnych obrad, a przez to samodzielnie decydować o zakresie ograniczenia zasady jawności i przebiegu procedury uchwałodawczej, dotyczącej także tworzenia aktów prawa miejscowego, w tym o uprawnieniach opozycji. Przemawiać mogą za tym nie tylko względy natury epidemiologicznej, lecz także względy natury politycznej zmierzające do ograniczenia rzeczywistej dyskusji nad procedowanymi projektami oraz znaczącego ograniczenia kontroli społecznej. Należy przy tym podkreślić, że w czasie trwania stanu epidemii żaden przepis nie zakazywał zwoływania i prowadzenia sesji w trybie tradycyjnym. Część organów znakomicie poradziła sobie, działając w trybie podstawowym i dostosowując do nowej sytuacji rozwiązania techniczno-logistyczne (np. zmiana miejsca odbywania się sesji, dodatkowe elementy ochrony osobistej, dystans społeczny itp.).
Nie można także zgodzić się z twierdzeniami NSA dotyczącymi naruszenia w tym konkretnym przypadku zasady proporcjonalności pomiędzy naruszeniem przepisów a skutkiem w postaci stwierdzenia nieważności uchwały. Istotne naruszenie trybu podejmowania uchwał - z czym w mojej ocenie mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie - w pełni uzasadnia ingerencję organów nadzoru. Należy mieć więc nadzieję, że w kolejnych sprawach dotyczących trybu korespondencyjnego NSA zajmie odmienne stanowisko.
Odrębną kwestią pozostają skutki zanegowania możliwości podejmowania uchwał w trybie korespondencyjnym. Zagadnienie to ma jednak zdecydowanie szerszy charakter i wymaga odrębnej dyskusji, zwłaszcza w kontekście ograniczenia okresu, w którym możliwe jest stwierdzanie nieważności aktów prawa miejscowego.
Podstawa prawna
art. 11b ust. 1, art. 14 ust. 1, art. 20 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 559; ost.zm. Dz.U. poz. 583)
art. 15zzx ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2095; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 830)