Zgodnie z wolą ustawodawcy miało być prosto i szybko. Wiele wskazuje jednak na to, że tak nie będzie. Pewne jest tylko to, że świadczenie pieniężne w wysokości 40 zł za każdy dzień przysługuje każdemu, kto zapewni zakwaterowanie i wyżywienie obywatelowi Ukrainy. Pomoc ta jest przyznawana na wniosek, na okres nie dłuższy niż 60 dni. Wiadomo również, że czas ten może być przedłużony w szczególnie uzasadnionych przypadkach i że wniosek o świadczenie rozpatruje i wypłaca gmina lub podległe jej jednostki [ramka]. Jest to zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej, a środki na realizacje tego celu zapewnia wojewoda. Kwestie ogólne wynikające z art. 13 tzw. specustawy ukraińskiej są więc jasne. Znacznie więcej wątpliwości wzbudzają szczegóły określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z 15 marca 2022 r. w sprawie maksymalnej wysokości świadczenia pieniężnego przysługującego z tytułu zapewnienia zakwaterowania i wyżywienia obywatelom Ukrainy oraz warunków przyznawania tego świadczenia i przedłużania jego wypłaty.
Przeniesienie obowiązku do ośrodka pomocy społecznej ©℗
W par. 3 ust. 2 znowelizowanego rozporządzenia Rady Ministrów z 15 marca 2022 r. w sprawie maksymalnej wysokości świadczenia pieniężnego wskazano, że wniosek o przyznanie świadczenia dla osób pomagającym uchodźcom jest rozpatrywany w terminie miesiąca od dnia jego złożenia w jednostce organizacyjnej gminy lub gminnej osobie prawnej. Przepis ten daje zielone światło do przeniesienia tego obowiązku np. do ośrodka pomocy społecznej. Kłopot w tym, że zgodnie ze stanowiskiem judykatury i orzecznictwa delegacja danego zadania zleconego na jednostki organizacyjne gminy musi płynąć
Reklama
wprost z ustawy, a nie z aktów wykonawczych. Zdaniem mec. Katarzyny Piech z Kancelarii Mielech Adwokaci i Radcowie Prawni przy takiej interpretacji nadal konieczne jest upoważnienie danej jednostki organizacyjnej gminy do realizacji tych zadań na podstawie stosownej uchwały. I niektóre JST tak właśnie robią. To jednak zapewne utrudni i wydłuży procedurę przyznawania świadczeń.
Najważniejsze pytanie, które stoi dziś przed samorządami, to według jakich regulacji prawnych powinna być prowadzona procedura przyznawania świadczenia. Kwestii tej nie rozstrzyga ani specustawa ukraińska, ani rozporządzenie. A Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji poproszone przez nas o wskazanie właściwych przepisów proceduralnych do czasu przekazywania tekstu do druku niestety nam nie odpowiedziało.

Reklama
- Z uwagi na początkowy okres obowiązywania przepisów dopiero praktyka pokaże, jak faktycznie gminy będą je stosować - mówi natomiast Bartosz Góra, radca prawny prowadzący własną kancelarię w Dębicy. Postuluje, żeby na przyszłość projektowane regulacje wykonawcze konsultować z jednostkami odpowiedzialnymi za ich faktyczne wdrożenie.
Skontrolować nie tak prosto
Wiele pytań nastręcza gminom przede wszystkim to, jak rozumieć przepisy związane z weryfikacją świadczenia. Zgodnie z par. 3 ust. 3 rozporządzenia „gmina może uzależnić przyznanie lub wypłatę świadczenia od weryfikacji warunków zakwaterowania i wyżywienia. Weryfikacji dokonują upoważnieni pracownicy jednostki organizacyjnej gminy lub gminnej osoby prawnej”.
- To wyjątkowo nieprecyzyjne pojęcie. Weryfikacja zgodnie ze Słownikiem Języka Polskiego PWN to sprawdzenie prawdziwości, przydatności lub prawidłowości czegoś - mówi dr Karolina Rokicka-Murszewska, radca prawny, adiunkt w Katedrze Prawa Administracyjnego Wydziału Prawa i Administracji UMK w Toruniu. Według niej weryfikacja warunków zakwaterowania i wyżywienia może więc nastąpić właściwie wyłącznie na podstawie kontroli pracownika organu, który sprawdzi, czy warunki zakwaterowania i wyżywienia są odpowiednie. - Jednakże kontrola taka wymaga, aby istniał wzorzec, do którego pracownik będzie porównywał stan zastany. Ale wzorca nie ma. Trudno będzie zatem stwierdzić, jakie warunki w danej sytuacji należy uznać za stosowne i zasadne - stwierdza ekspertka. Jej zdaniem elastyczność przepisów dotyczących weryfikacji - poprzez użycie słowa „może” - może być bardzo słusznym rozwiązaniem z uwagi na nietypowość aktualnej sytuacji, jednakże należy się obawiać, czy nie doprowadzi do nadużyć.
Bartosz Góra dodaje jednak, że wskazówką, jak należy weryfikować wniosek, jest par. 3 ust. 4 rozporządzenia, z którego wynika, że świadczenie nie zostanie przyznane, jeżeli warunki zakwaterowania i wyżywienia zagrażają życiu lub zdrowiu ludzi lub gdy we wniosku, o którym mowa w art. 13 ust. 1 ustawy, podano nieprawdę. Według eksperta w powyższym zakresie należy uznać, że weryfikacja powinna mieć charakter ścisły i nie może obejmować innych obszarów niż wskazane. Niestety dużą przeszkodą może tu się jednak okazać wypłacanie świadczenia z dołu oraz możliwość składania wniosków post factum. Niejednokrotnie wyłączy to możliwość weryfikacji, bo osoby korzystające z noclegu mogą już zakończyć pobyt u składającego wniosek.

opinia eksperta

Konieczna jest pilna nowelizacja rozporządzenia
Karol Kupień radca prawny w Kancelarii Radców Prawnych Zygmunt Jerzmanowski i Wspólnicy sp.k. w Poznaniu / Materialy prasowe
Potencjalnym problemem przy wydawaniu decyzji staje się wzór wniosku o przyznanie tego świadczenia, który został określony w rozporządzeniu ministra spraw wewnętrznych z 16 marca 2022 r. Obligatoryjne trzeba w nim podać takie elementy jak: imię i nazwisko (względnie nazwę) wnioskodawcy, jego nr PESEL (względnie NIP), adres e-mail, numer telefonu. Brak jest jednak tradycyjnego adresu, na który decyzja mogłaby zostać wysłana. I choć za adres, na jaki należy wysłać decyzję, można byłoby uznać adres e-mail podany we wniosku, to orzecznictwo sądów administracyjnych nie dopuszcza takiej formy doręczania. W konsekwencji, jeśli uznamy, że przyznawanie świadczenia, o którym mowa w art. 13 specustawy ukraińskiej, jest indywidualną sprawą z zakresu administracji publicznej, która rozstrzygana powinna być w formie decyzji, to jej doręczenie możliwe wydaje się w dwojaki sposób - albo po uprzednim wezwaniu wnioskodawcy przez organ do podania adresu, na jaki decyzja ma być doręczona, albo poinformowaniu e-mailowo lub telefonicznie, że decyzja jest do samodzielnego odbioru. Nie wykluczam, że albo praktyka pójdzie jednak w taką stronę, że nie będzie wydawana decyzja administracyjna, albo ustawodawca zdecyduje się na zmianę przepisów, aby nie powodowały one wątpliwości. ©℗
Eksperci podzieleni ws. formy kontroli
Rozporządzenie nie określa też, według jakich przepisów powinna być przeprowadzona weryfikacja warunków zakwaterowania i prawdziwości oświadczenia wnioskodawcy. Zdaniem Mateusza Karciarza, prawnika w Kancelarii Radców Prawnych Zygmunt Jerzmanowski i Wspólnicy sp.k. w Poznaniu, gmina może dokonywać takiego sprawdzenia we wszystkich formach przewidzianych dla prowadzenia postępowania dowodowego w ramach postępowania administracyjnego uregulowanego w ustawie z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735; dalej: k.p.a.), czyli może np. przesłuchać świadków, przeprowadzić oględziny itp. - W mojej ocenie postępowanie w sprawie przyznania świadczenia pieniężnego, o którym mowa w art. 13 specustawy ukraińskiej, jest indywidualną sprawą z zakresu administracji publicznej - mówi prawnik. Podobnie twierdzi dr Magdalena Niziołek, radca prawny, specjalista z zakresu prawa administracyjnego, postępowania administracyjnego i samorządu terytorialnego. Według niej dokonując weryfikacji, gmina może np. przeprowadzić wizytację miejsca zakwaterowania i wywiad środowiskowy - na wzór postępowań dotyczących przyznawania pomocy społecznej, a ewentualna odmowa przeprowadzenia wizytacji mogłaby skutkować odmową przyznania świadczenia (por. wyrok WSA w Poznaniu z 5 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 502/13). Na takie rozwiązanie wskazywał też Związek Powiatów Polskich. Według ZPP gmina może uzależnić przyznanie lub wypłatę świadczenia od weryfikacji warunków zakwaterowania oraz wyżywienia i sama dobrać środki, jakimi to sprawdzi, np. w przypadku odmowy udostępniania lokalu odmówić wypłaty - tak jak to się dzieje w sprawach dotyczących świadczeń z pomocy społecznej. Jednak Katarzyna Piech, radca prawny w Kancelarii Mielech Adwokaci i Radcowie Prawni, uważa, że w opisywanym postępowaniu nie mogą znaleźć zastosowania przepisy dotyczące pomocy społecznej, ponieważ takie odesłanie nie znalazło się w specustawie ukraińskiej. Dlatego - jak twierdzi ekspertka - jednostki nie będą miały możliwości przeprowadzenia np. wywiadu środowiskowego, który umożliwiłby im rzeczywistą weryfikację prawa do wsparcia. Według prawniczki jednostki organizacyjne gminy muszą stworzyć własne reguły weryfikacji przyznawania świadczeń, czego wyrazem będą wewnętrzne regulaminy czy zarządzenia. Z poglądem tym zgadza się Agata Wencel-Socha, radca prawny z Sowisło & Topolewski Kancelaria Adwokatów i Radców Prawnych. Według niej przyznanie świadczenia musi następować tylko na podstawie złożonego wniosku zawierającego oświadczenie, a jego weryfikacja powinna odbywać się tylko w wąskim zakresie dotyczącym „warunków zakwaterowania i wyżywienia”. Ta ekspertka także podkreśla, że w zakresie rozpatrywania wniosków o przyznanie świadczenia dla osób udzielających pomocy obywatelom Ukrainy żaden z przepisów - zarówno specustawy ukraińskiej, jak i rozporządzenia - nie odsyła wprost do regulacji dotyczących pomocy społecznej oraz do przepisów k.p.a.
Kłopotliwy tryb rozstrzygnięcia
Kolejną kwestią, która wzbudza wątpliwości, jest określenie formy, w jakiej następuje rozpatrzenie wniosku. Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji uważa, że do przyznania świadczenia nie jest konieczne wydawanie decyzji administracyjnej. Resort wskazuje, że zgodnie z art. 13 ust. 1 specustawy ukraińskiej świadczenie przysługujące z tytułu zakwaterowania i wyżywienia obywateli Ukrainy jest przyznawane na podstawie wniosku. Po jego rozpatrzeniu i ewentualnej weryfikacji warunków zakwaterowania i wyżywienia gmina przyznaje świadczenie i dokonuje jego wypłaty. Ale ekspertów taka interpretacja nie do końca przekonuje. - W przypadku pozytywnego rozpatrzenia wniosku nie będzie wydawana decyzja, a organ poprzestanie na czynności materialno-technicznej, czyli wypłacie świadczenia. Rodzi się jednak pytanie, czy może dojść do odmowy wypłaty i w jakiej formie, bo zarówno specustawa, jak i rozporządzenie nie rozstrzygają tej kwestii - wskazuje Bartosz Góra. W jego ocenie z uwagi na konieczność zapewnienia możliwości prawnego zakwestionowania wniosku odmowa powinna jednak przybrać formę decyzji. Podobnie uważa Karolina Rokicka-Murszewska. - Będąc na miejscu organu, wydałabym decyzję administracyjną zarówno w sprawie przyznania, jak i odmowy przyznania świadczenia pieniężnego z tytułu zapewnienia zakwaterowania i wyżywienia obywatelom Ukrainy - mówi. Wtóruje jej Katarzyna Piech. Według niej prawidłowym rozwiązaniem - zgodzie z duchem prawa administracyjnego i konstytucyjnego - byłoby zastosowanie formy decyzji administracyjnej zarówno przy przyznaniu, jaki i przy odmowie przyznania świadczenia. Gdyby jednak miała to być decyzja administracyjna, to potencjalnym problemem przy jej wydawaniu jest wzór wniosku o przyznanie tego świadczenia. Bo, jak wskazuje Karol Kupień, radca prawny w Kancelarii Radców Prawnych Zygmunt Jerzmanowski i Wspólnicy sp.k. w Poznaniu, specustawa ukraińska w art. 13 ust. 4 nie wskazuje obowiązku podawania adresu wnioskodawcy, takiego elementu nie przewiduje też sam formularz [opinia s. C1]. Magdalena Niziołek podkreśla natomiast, że owszem, ani przepisy specustawy, ani przepisy rozporządzenia nie określają formy odmowy wypłaty świadczenia przysługującego z tytułu zapewnienia zakwaterowania i wyżywienia obywatelom Ukrainy, ale w przepisach nie wskazano też odesłania w kwestiach nieuregulowanych do stosowania k.p.a. - Tymczasem z orzecznictwa wynika, że kompetencja organu do wydania decyzji administracyjnej musi bezwzględnie wynikać z upoważnienia zawartego w przepisie prawa powszechnie obowiązującego - wskazuje prawniczka. Jej zdaniem ewentualną odmowę przyznania świadczenia należałoby kwalifikować do kategorii innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków organów wynikających z konkretnych przepisów. Jednak w tym trybie odmowa może być kwestionowana przed sądem administracyjnym. ©℗
Podstawa prawna
art. 13 ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2022 r. poz. 583)
rozporządzenie Rady Ministrów z 15 marca 2022 r. w sprawie maksymalnej wysokości świadczenia pieniężnego przysługującego z tytułu zapewnienia zakwaterowania i wyżywienia obywatelom Ukrainy oraz warunków przyznawania tego świadczenia i przedłużania jego wypłaty (Dz.U. poz. 605; ost.zm. Dz.U. poz. 654
rozporządzenie ministra spraw wewnętrznych z 16 marca 2022 r. w sprawie wzoru wniosku o świadczenie pieniężne za zapewnienie zakwaterowania i wyżywienia obywatelom Ukrainy przybywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w związku z działaniami wojennymi (Dz.U. poz. 608)
poleca