Eksperci nie mają wątpliwości, że obecna sytuacja związana z wojną w Ukrainie wymaga zmiany dokumentów i dostosowania ich do nowych realiów. Samorządy czekają z tym jednak na impuls od wojewodów, bo to oni odpowiadają za spójność planów w regionie
- Agresja Rosji na Ukrainę negatywnie wpływa na bezpieczeństwo Polski. JST zdecydowanie muszą zmienić swoje plany zarządzania kryzysowego, które podlegają systematycznej aktualizacji co dwa lata - stwierdza dr Magdalena Niziołek, radca prawny w kancelarii Wardyński i Wspólnicy. Podobnego zdania jest Bartosz Góra, radca prawny prowadzący własną kancelarię w Dębicy. Według niego plany powinny poruszać kwestię masowego napływu uchodźców, która nie tylko powoduje zmianę w strukturze ludności polskich miast i gmin, lecz także wpływa na rozszerzony zakres zadań JST. Przy czym Rządowe Centrum Bezpieczeństwa w stanowisku dla DGP podkreśla, że aktualizacji planów nie muszą dokonywać jedynie JST, w których uchodźcy nie napłynęli [stanowisko]. Co na to samorządy? Z naszej sądy wynika, że choć widzą potrzebę zmiany planów zarządzania kryzysowego, to czekają na sygnał od wojewodów. - Jeżeli zalecenia wojewody będą przewidywały zagrożenia związane z napływem ludności z powodu konfliktu zbrojnego, zostaną one włączone do planu w zakresie dotyczącym samorządu - słyszymy od Marleny Salwowskiej ze stołecznego magistratu.
Stanowisko Rządowego Centrum Bezpieczeństwa dla DGP z 18 marca 2022 r.
Plany zarządzania kryzysowego są aktualizowane w cyklu dwuletnim, lecz zmiana treści obowiązujących planów może wynikać również z doświadczeń w związku z podejmowanymi działaniami, wniosków z ćwiczeń i istotnych zmian organizacyjnych mających wpływ na skuteczność realizacji zadań w sytuacji kryzysowej. Zawartość planu, w tym wykaz zagrożeń i przypisanych im procedur postępowania, jest konsekwencją oceny zagrożeń na administrowanym terenie, sporządzanej przez organ administracji akceptującej plan (odpowiednio - w odniesieniu do gminnego planu zarządzania kryzysowego - wójta lub powiatowego zarządzania kryzysowego - starostę). Nie w każdej gminie i powiecie musi wystąpić zagrożenie dotyczące napływu uchodźców, a w konsekwencji konieczność uwzględniania tego zagrożenia w każdym planie. Niezależnie od powyższego, w obecnej sytuacji wymagającej efektywnego reagowania w związku z masowym napływem uchodźców możliwe będzie pozyskanie nowych doświadczeń, które zostaną wykorzystane w przyszłym procesie aktualizacji planów.
Nie tylko systematycznie
Według Bartosza Góry napływ uchodźców z Ukrainy do Polski wypełnia definicję sytuacji kryzysowej określoną w art. 3 pkt 1 ustawy z 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (dalej: u.z.k.). Zgodnie z tym przepisem przez sytuację kryzysową należy rozumieć okoliczności, które negatywnie wpływają na poziom bezpieczeństwa ludzi, mienia w znacznych rozmiarach lub środowiska i wywołują znaczne ograniczenia w działaniu właściwych organów administracji publicznej ze względu na nieadekwatność posiadanych sił i środków. Na tę samą regulację wskazuje Mateusz Karciarz, prawnik w Kancelarii Radców Prawnych Zygmunt Jerzmanowski i Wspólnicy sp.k. w Poznaniu. - Niewątpliwie obecny kryzys uchodźczy mieści się w zakresie art. 3 pkt 1 ustawy o zarządzaniu kryzysowym. A pewnym potwierdzeniem tego jest dodany specustawą ukraińską art. 7a u.z.k. wprowadzający możliwość wydawania przez premiera poleceń m.in. organom JST. Są one wydawane w drodze decyzji administracyjnej i podlegają natychmiastowemu wykonaniu, a ich celem jest przejęcie kontroli nad sytuacją kryzysową i usunięcie jej skutków.
Wzajemne powiązanie
Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.z.k. plany zarządzania kryzysowego mają strukturę kaskadową i są aktualizowane co dwa lata. Głównym dokumentem jest Krajowy Plan Zarządzania Kryzysowego (KPZK), który jest przygotowywany przez Rządowe Centrum Bezpieczeństwa we współpracy z ministerstwami, urzędami centralnymi
i województwami w oparciu o ustawę o zarządzaniu kryzysowym. Jest on opracowywany na potrzeby premiera i rządu. Ostatnia aktualizacja tego dokumentu pochodzi z 3 marca br. i polega m.in. na dostosowaniu KPZK do doświadczeń z epidemii SARS-CoV-2. W KPZK, w tzw. siatce bezpieczeństwa zostało zidentyfikowanych 19 zagrożeń, w tym m.in.: epidemia, skażenie chemiczne, zbiorowe zakłócenie porządku publicznego czy zdarzenie o charakterze terrorystycznym. Nie ma w niej zagrożenia związanego ze zmianą struktury ludności poszczególnych regionów czy ze zmianą zadań przypisanych JST w związku z napływem osób z Ukrainy. RBC jednak podkreśla, że choć nie wszystkie kryzysy da się przewidzieć, to „nowatorstwo tej wersji planu polega na tym, że nawet do zdarzenia, które nie zostało zidentyfikowane w procesie planistycznym, można wykorzystać opisane w KPZK moduły”. Oznacza to tyle, że krajowy plan można wykorzystać w każdej sytuacji, która wymaga reagowania kryzysowego, a nowe doświadczenia, np. związane z napływem uchodźców, będzie można wykorzystać w przyszłej aktualizacji KPZK.
Konieczna współpraca
Uzupełnieniem KPZK są wojewódzkie plany zarządzania kryzysowego, a następnie powiatowe i gminne. Wszystkie te dokumenty muszą być ze sobą spójne [ramka], co oznacza, że przy ich opracowywaniu szczeble zarówno rządowy, jak i samorządowy powinny ze sobą współpracować. - Kryzys uchodźczy to sytuacja, która nigdy nie będzie dotykała tylko jednego miasta, dlatego sposób radzenia sobie z dużą skalą migracji nie może być ustalany jedynie na poziomie samorządowym - przekonuje Tomasz Ficoń z Urzędu Miejskiego w Bielsku-Białej. - Ustalenie w tym aspekcie indywidualnych planów w gminach czy powiatach, które nie stanowiłby spójnej całości z planami wojewódzkimi i planem krajowym, powodowałoby jedynie niepotrzebny chaos, ponieważ procedury w nich zawarte mogłyby być niespójne lub nawet sprzeczne z procedurami organów wyższego szczebla - dodaje urzędnik. Z kolei Maciej Kubiak, kierownik Oddziału Centrum Zarządzania Kryzysowego Wydziału Zarządzania Kryzysowego i Bezpieczeństwa Urzędu Miasta Poznania, wskazuje, że zarządzanie kryzysowe polega na realizacji powiązanych ze sobą czterech faz: zapobiegania, planowania, reagowania i odbudowy, a wiodącą rolę w tym procesie mają wojewodowie [opinia].
Spójność planowania według Trybunału Konstytucyjnego (wyrok z 3 lipca 2012 r. K 22/09)
„(...) Plany zarządzania kryzysowego powinny być ze sobą spójne co do celów działania. Dlatego też ustawa o zarządzaniu kryzysowym przewiduje mechanizm planowania na podstawie dokumentów wyjściowych:
• raportu (art. 5a ust. 5 u.z.k.),
• wytycznych do wojewódzkich planów zarządzania kryzysowego wydawanych w drodze zarządzenia przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych (art. 14 ust. 3 u.z.k.),
• wydawanych starostom przez wojewodę zaleceń do powiatowych planów zarządzania kryzysowego (art. 14 ust. 2 pkt 2 lit. a u.z.k.),
• wydawanych organom gminy przez starostę zaleceń do gminnych planów zarządzania kryzowego (art. 17 ust. 2 pkt 2 lit. c u.z.k.).
Dzięki wskazanym dokumentom wyjściowym organy zarządzania kryzysowego mają możliwość wpływania na zawartość planów sporządzanych na niższym szczeblu, a to powinno zapewnić spójność poszczególnych planów oraz ujednolicenie celów działania i zasobów, które służą do ich osiągnięcia. Wskazuje się, że siły i środki przewidziane w planie na wyższym poziomie mają stanowić uzupełnienie zasobów przewidzianych w planach na niższym szczeblu. Z kolei cele działania wskazane na szczeblu niższym nie mogą być sprzeczne z celami ujętymi w planie wyższego szczebla (…)”. ©℗
opinia eksperta
Trzeba improwizować, a potem wyciągać wnioski
Jednym w elementów opracowywania planu zarządzania kryzysowego w fazie planowania jest charakterystyka zagrożeń oraz ocena ryzyka ich wystąpienia, w tym zagrożeń dotyczących infrastruktury krytycznej, oraz przygotowanie mapy ryzyka i mapy zagrożeń. W dotychczasowych planach ww. ocena nie uwzględniała obecnych zagrożeń lub oceniała ich wystąpienie jako minimalne. W przypadkach nieprzewidzianego wystąpienia lub eskalacji minimalizowanego zagrożenia działania są realizowane na bieżąco - z uwzględnieniem dynamicznych zmian sytuacji - do momentu opanowania i likwidacji zagrożenia lub sytuacji kryzysowej. Podstawowym organem doradczym władz samorządowych jest zespół zarządzania kryzysowego, który określa, jakie działania należy podjąć, aby zlikwidować zagrożenie. W takich sytuacjach - zgodnie z teorią bezpieczeństwa - większość działań opiera się na improwizacji, szybkim wprowadzaniu nowych i nowatorskich rozwiązań oraz na doświadczeniu osób i instytucji, które z podobną sytuacją miały do czynienia w innym czasie i miejscu lub usuwały podobne zagrożenia. Po likwidacji zagrożenia komórka odpowiedzialna za zarządzanie kryzysowe przystępuje do aktualizowania starych lub opracowywania nowych planów, które uwzględniają doświadczenia uzyskane podczas likwidacji zaistniałych wcześniej zagrożeń oraz są zaakceptowane przez członków zespołu zarządzania kryzysowego. Zaakceptowany plan przekazuje się do zatwierdzenia odpowiedniemu wojewodzie, a następnie jego zapisy wprowadza się w życie. ©℗
W podobnym tonie wypowiada się Dariusz Czapla z Urzędu Miasta w Katowicach. - Jeśli chodzi o procedurę sporządzania planu zarządzania kryzysowego, gmina przeprowadza analizę zagrożeń mogących wystąpić na jej terenie i przekazuje ją wojewodzie. Na podstawie jego zaleceń i wytycznych tworzą potem swój plan powiaty - mówi urzędnik. I dodaje, że w ocenie katowickiego magistratu ogólne wytyczne do planu obejmujące
zdarzenia o zasięgu ponadlokalnym, w tym napływ uchodźców spowodowany konfliktem zbrojnym, powinny być tworzone na szczeblu wojewody. - Jako JST chcielibyśmy mieć jasne i klarowne przepisy w tym zakresie, jednak decyzja co do ich nowelizacji nie należy do nas - mówią przedstawiciele Częstochowy.
Nadchodzą zmiany
W niektórych urzędach wojewódzkich procedura nowelizacji planów już ruszyła albo wkrótce to nastąpi. - Wojewódzki Plan Zarządzania Kryzysowego Województwa Warmińsko-Mazurskiego jest poddawany aktualizacji. Obecnie sprawdzamy go przed wysłaniem do zatwierdzenia do ministerstwa - informuje Justyna Buszowiecka z Warmińsko-Mazurskiego Urzędu Wojewódzkiego w Olsztynie. Dodaje, że jest w nim już procedura dotycząca napływu cudzoziemców. Czy takie wskazówki dostały też powiaty i gminy? Chyba nie, bo ostatnie zalecenia wojewody dla JST zostały wydane 15 grudnia 2021 r., czyli na ponad dwa miesiące przed wybuchem wojny na Ukrainie.
Z naszych informacji wynika, że wojewodowie aktualizują plany wedle ostatniej wersji KPZK. - Wojewoda poinformował pismem z 17 marca 2022 r. starostów i prezydentów miast na prawach powiatu, w których znajdują się powiatowe lub miejskie centra zarządzania kryzysowego, o zatwierdzonym dokumencie - mówi Agnieszka Strzępka z Urzędu Wojewódzkiego w Lublinie. - Jesteśmy na końcowym etapie aktualizacji planów. Są przedłożone do zatwierdzenia. Ich treść i wygląd określają ustawa oraz wytyczne wojewody pomorskiego - informuje DGP Jędrzej Sieliwończyk z biura prezydenta Gdańska. Z kolei Grzegorz Mioduszewski, inspektor referatu zarządzania kryzysowego w Urzędzie Miasta w Białej Podlaskiej, mówi, że procedury związane z masowym napływem cudzoziemców zostaną zaktualizowane w planie po zakończeniu działań, które obecnie są prowadzone.
Treść
Przypomnijmy, że elementy planu zarządzania kryzysowego określa art. 5 ust. 2 u.z.k. Dokument ten wskazuje odpowiednim podmiotom i jednostkom konkretne zadania do wykonania na wypadek powstania zagrożenia. Plan ustala zależności kierowania i współdziałania między instytucjami i pokazuje, jak działania będą koordynowane. Opisuje też, jak ludzie i ich mienie będą chronieni w czasie sytuacji kryzysowej.
Plan zarządzania kryzysowego może zawierać:
- listę możliwych sytuacji kryzysowych z ich charakterystyką i oceną ryzyka ich wystąpienia;
- strategię reagowania na ustalone sytuacje kryzysowe (a po kryzysie - działania naprawcze);
- zadania i obowiązki uczestników zarządzania kryzysowego, zasady komunikacji w przypadku wystąpienia sytuacji kryzysowej;
- listę procedur reagowania w każdej z ustalonych sytuacji kryzysowych. ©℗
Podstawa prawna
art. 5 ust. 3 ustawy z 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 261; ost.zm. Dz.U. poz. 583)
