Ustawodawca dąży do stworzenia stabilnych rozwiązań dla gmin, a rolą organów nadzoru będzie, aby te gwarancje zachować. Wszelkie próby interpretacji przepisów dotyczących możliwości różnicowania stawek we wszystkich określonych w ustawie metodach nastręczą trudności ze stosowaniem nowych przepisów - mówi Maciej Kiełbus kwspólnik w Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners, członek Zespołu doradczego ds. systemowych rozwiązań w zakresie gospodarki odpadami przy ministrze klimatu i środowiska.
Brał pan udział w pracach legislacyjnych nad sierpniową nowelizacją ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Czy spodziewał się pan tylu wątpliwości interpretacyjnych dotyczących nowych przepisów?
Wspólnie z innymi przedstawicielami ogólnopolskich organizacji samorządowych mieliśmy świadomość wielu problemów, które mogą wynikać z zaproponowanych rozwiązań ustawowych i głośno przed nimi przestrzegaliśmy. Do samego końca prac nad ustawą nowelizującą apelowaliśmy o odstąpienie od zmian dotyczących metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi opartej na ilości zużytej wody z danej nieruchomości czy od przepisów dotyczących dopłat do systemu odpadowego. Jednocześnie postulowaliśmy o dłuższe okresy przejściowe pozwalające na wypracowanie optymalnych rozwiązań. Senat zaproponował, aby czas na zmianę uchwał przy metodzie wodnej był do połowy 2022 r. To pozwoliłoby na rzeczywisty dialog z mieszkańcami czy ewentualne skontrolowanie rozstrzygnięć nadzorczych RIO przez sądy administracyjne. Sejm niestety odrzucił poprawki senackie w tym zakresie. Nie spodziewałem się jednak, że pojawią się tak skrajnie zaskakujące interpretacje znowelizowanych przepisów.
Czy może podać pan jakiś przykład takiej zaskakującej interpretacji?
Spotkałem się ze stanowiskami, że rady gmin, podejmując obecnie uchwały w sprawie przyszłorocznej ryczałtowej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dotyczące tzw. nieruchomości letniskowo-wypoczynkowych nie mogą stosować znowelizowanych przepisów, które także mają wejść w życie dopiero od nowego roku. Pojawiają się zaskakujące tezy, że podjęcie nowych uchwał określających, że opłata ma być od domku letniskowego, a nie jak dotychczas od nieruchomości z domkiem, możliwe jest dopiero od stycznia 2022 r. Takie stanowisko pozostaje w oczywistej sprzeczności z wyraźną linią orzeczniczą RIO w Poznaniu, która w serii rozstrzygnięć nadzorczych prawidłowo zakwestionowała uchwały, w których, uchwalając obecnie nowe stawki opłaty ryczałtowej mające obowiązywać od 2022 r., bazowano na obecnych, a nie przyszłych przepisach. RIO w Poznaniu wprost wskazała, że podejmowane obecnie uchwały mające obowiązywać po zmianie przepisów powinny uwzględniać nowe rozwiązania prawne. To prawidłowe stanowisko wielkopolskiej izby obrachunkowej wynika wprost z zasad techniki prawodawczej, które umożliwiają wydawanie aktów wykonawczych (w tym uchwał rad gmin) po uchwaleniu nowych przepisów ustawowych, a przed ich wejściem w życie. Warunkiem jest, aby akt wykonawczy wchodził w życie z tym samym dniem co zmienione przepisy ustawy, na podstawie której jest podejmowany. Podobne stanowisko zajęło w październikowej uchwale Kolegium RIO w Warszawie. Także w tym przypadku mazowiecka RIO nakazała w obecnie podejmowanych uchwałach mających obowiązywać od stycznia stosować przepisy wchodzące w życie od 2022 r. W powyższym zakresie nie ma znaczenia wprowadzenie do ustawy czystościowej przepisu umożliwiającego podjęcie uchwały dotyczącej opłaty ryczałtowej do końca kwietnia danego roku. Przepis ten dotyczy maksymalnego terminu podjęcia uchwały w związku z publikacją nowego dochodu rozporządzalnego, nie zaś dostosowania dotychczasowych uchwał do nowych przepisów.
Sierpniowa nowelizacja ustawy czystościowej ułatwiła czy utrudniła gminom wybór optymalnej metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi?
Ustawa nowelizująca istotnie wpływa na metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bazując przy tym na założeniu - przyjętym już w 2011 r. - że właściciele nieruchomości zamieszkanych uiszczają opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w oderwaniu od rzeczywistej ilości wytwarzanych odpadów. Każda z czterech niedoskonałych metod oderwana jest od ich ilości. Jednocześnie ustawodawca stara się tworzyć dość elastyczne rozwiązania w tym zakresie, mając na względzie ogromne zróżnicowanie gmin. Przepisy ustawy czystościowej w takim samym zakresie należy stosować do największych miast w Polsce, jak i do najmniejszych gmin wiejskich. Te same rozwiązania stosowane są zarówno przez gminy o stosunkowo niewielkim stopniu migracji, jak i przez gminy turystyczne, w których ilość wytwórców odpadów poza sezonem i w sezonie zmienia się w ogromnej skali. Uelastycznieniu systemu opłat służą zmiany dotyczące kryteriów umożliwiających różnicowanie stawek przy wyborze każdej z czterech metod ustalania opłaty. Ustawodawca, mając świadomość rozbieżnych i często zaskakujących orzeczeń sądów administracyjnych, postanowił doprecyzować dotychczasowe przepisy, umożliwiając wprost stosowanie kryteriów różnicujących także przy wyborze metody od gospodarstwa domowego. Tym samym rada gminy może tworzyć różne kategorie gospodarstw w zależności od ilości zamieszkujących w nich osób, powierzchni lokalu czy jego położenia na terenie miejskim czy wiejskim. Co więcej kryteria te mogą być stosowane łącznie. Ważne jest przy tym, aby nawet największe gospodarstwo nie przekroczyło górnej stawki opłaty przypisanej do tej metody. Nie sposób przy tym przyjąć, aby takie różnicowanie stawek uznać za mieszanie metod. Metody są cztery, ale przy każdej z nich stawki - a nie metody - mogą być różnicowane w oparciu o szereg określonych w ustawie kryteriów. Ustawodawca dąży do stworzenia czytelnych i przede wszystkim stabilnych rozwiązań dla gmin. Rolą organów nadzoru i sądów administracyjnych będzie, aby te gwarancje ustawodawcy dane gminom zachować. Prawidłowa interpretacja przepisów ustawy czystościowej będzie gwarancją stabilności systemu odpadowego. Wszelkie próby interpretacji brzmienia przepisu dotyczącego możliwości różnicowania stawek we wszystkich określonych w ustawie metodach odchodzące od założeń ustawodawcy będą kolejną destabilizacją systemu i nastręczą trudności ze stosowaniem nowych przepisów.
A co z metodą wodną?
W tym zakresie zmiany niestety nie poszły w dobrym kierunku. Przy niezmienionej metodzie nakazującej ustalanie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w oparciu o ilość wody z danej nieruchomości nakazano wprowadzić ograniczenie dotyczące wysokości opłat odnoszące się do poszczególnych gospodarstw domowych. Posłużono się zatem dwoma różnymi kategoriami, nakazując połączyć je w jedno spójne rozwiązanie. O ile rada gminy nie podjęła uchwały w sprawie indywidualizacji rozliczeń w zabudowie wielolokalowej, ciężar prawidłowego ustalenia wysokości opłaty i jej uiszczenia spoczywa na właścicielu nieruchomości, a nie mieszkańcach poszczególnych lokali. Rada gminy nie ma żadnego wpływu na to, w oparciu o jakie kryteria właściciel nieruchomości będzie rozliczał się z mieszkańcami. Wprowadzona zmiana ustawowa wypaczyła sens i zalety tej metody pozwalające na wyłapanie tzw. pasażerów na gapę, którzy wytwarzając odpady i generując koszty, unikają partycypacji w utrzymaniu systemu. Metoda wodna pomimo swoich kontrowersji pozwalała wyłapać np. pracowników tymczasowych czy turystów. Jej obecny kształt znacząco to utrudnia i skłania część gmin do poszukiwania innych rozwiązań. Dodatkowo część gmin obawia się, że organy nadzoru będą się odwoływać do kontrowersyjnego orzeczenia WSA w Warszawie, które dotyczyło uchwał warszawskich. Wyrok ten jest nieprawomocny i będzie przedmiotem kontroli ze strony Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wszystko to sprawia, że gminy zostały pozbawione bezpieczeństwa prawnego i będą obawiać się kwestionowania wypracowanych rozwiązań. Skonstruowanie prawidłowej uchwały w tym zakresie to wyzwanie obarczone wieloma ryzykami. Już pojawiają się pierwsze rozstrzygnięcia RIO - np. w Warszawie czy w Łodzi - i nie są one korzystne dla gmin, które zdecydowały się na metodę wodną od 1 stycznia 2022 r.
Po sierpniowej nowelizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach samorządom umożliwiono dopłacanie do systemu odpadowego. Czy korzystają z tej możliwości?
W całym kraju podejmowane są już uchwały w sprawie pokrycia części kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z dochodów własnych, niepochodzących z pobranej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Także w tym zakresie widać szereg trudności interpretacyjnych. W szczególności dotyczy to kwestii formalnych związanych z charakterem uchwał czy nadzorem nad nimi. Krajowa Rada RIO, a następnie szereg poszczególnych izb słusznie przyjęły, że uchwały w przedmiocie dopłat nie są aktami prawa miejscowego i nie podlegają publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Z przykrością odnotowuję jednak, że w większości województw uchwały takie zostały opublikowane, a łatwość dotarcia do nich w internecie czy programach internetowych do obsługi prawnej sprawia, że podobny błąd powielany jest przez kolejne gminy. Odnośnie do nadzoru nad tymi uchwałami niestety praktyka okazuje się różna. Krajowa Rada RIO wstępnie przyjęła, że uchwały te podlegają nadzorowi izb, a nie wojewodzie. Całkowicie zgadzam się z tym stanowiskiem. Niestety pojedyncze izby, jak np. RIO w Warszawie, przekazują je do wojewody, uznając się za niewłaściwe w tej sprawie. Jest to o tyle zaskakujące, że RIO jest właściwa w sprawach finansowych, a bez wątpienia uchwała o dopłacie ma właśnie taki charakter. Pozytywnie należy przy tym ocenić elastyczne podejście organów nadzoru do samej treści uchwały, która może zostać skonstruowana na kilka różnych sposobów. Nie zmienia to jednak faktu, że odejście od zasady samobilansowania się systemu odpadowego jest rozwiązaniem antysystemowym i może być wykorzystywane populistycznie, zwłaszcza w kontekście zbliżających się wyborów samorządowych.
To koniec zmian? Możemy spodziewać się ustabilizowania stanu prawnego dotyczącego gminnych systemów odpadowych?
Niestety nie. W najbliższych latach czekają nas kolejne istotne zmiany ustawowe dotyczące systemu rozszerzonej odpowiedzialności producentów czy systemu kaucyjnego, które z pewnością skutkować będą koniecznością kolejnych nowelizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Każda kolejna zmiana tej ustawy utrudni jej jednolite stosowanie i będzie pogłębiać spory interpretacyjne. Tę ustawę trzeba napisać od nowa. Niestety ten postulat podnoszony od lat przez środowiska samorządowe jest pomijany przez kolejne kierownictwa Ministerstwa Klimatu i Środowiska czy wcześniej - Środowiska.
Uchwały w sprawie dopłat do odpadów podejmują gminy w całym kraju, tu też jednak jest sporo trudności interpretacyjnych
