Subskrybuj nas na Youtube
Oliwier Palarz jest pierwszą osobą prywatną, która uzyskała 30 tys. zł za szkody spowodowane zaniechaniami państwa w walce ze smogiem. Za brak działań w tym zakresie niebawem mogą też odpowiadać lokalne władze. Furtka do roszczeń została otwarta.
O tych wyrokach samorządy powinny pamiętać
Rybnik: mieszkaniec uzyskał odszkodowanie za naruszenie dóbr osobistych z powodu złego stanu powietrza
Sprawa zaczęła się w połowie 2015 r., gdy Oliwier Palarz, mieszkaniec Rybnika, złożył do sądu cywilnego I instancji pozew przeciwko Skarbowi Państwa za złą jakość powietrza, domagając się za to 50 tys. zł odszkodowania. Trzy lata później sąd oddalił powództwo, uznając, że prawo do życia w czystym środowisku nie jest dobrem osobistym człowieka wynikającym z art. 23 kodeksu cywilnego. Palarz złożył apelację do Sądu Okręgowego w Gliwicach, a ten - zanim rozpatrzył sprawę - zadał pytanie prawne Sądowi Najwyższemu. Zostało ono sformułowane następująco: „Czy prawo do życia w czystym środowisku, umożliwiające oddychanie powietrzem atmosferycznym spełniającym standardy jakości określone w przepisach powszechnie obowiązującego prawa w miejscach, w których osoba przebywa przez dłuższy czas, w szczególności w miejscu zamieszkania, stanowi dobro osobiste podlegające ochronie na podstawie art. 23 w zw. z art. 24 i art. 448 Kodeksu cywilnego?”.
Uchwała SN z 28 maja 2021 r. (sygn. akt III CZP 27/20) nie była jednoznaczna. Sąd odpowiedział, że prawo do życia w czystym środowisku, umożliwiające oddychanie powietrzem spełniającym standardy jakości, nie jest dobrem osobistym podlegającym ochronie na podstawie kodeksu cywilnego. Podkreślił zarazem, że skutki zanieczyszczenia środowiska można zwalczać, powołując się na takie dobra, jak prawo do zdrowia, wolności czy prywatności. Dzięki temu sprawa wróciła do sądu okręgowego do ponownego rozpoznania.
Sąd II instancji wskazał, że w latach 2012‒2015 (tego okresu dotyczył pozew) zaniechania państwa skutkujące złą jakością powietrza w Rybniku doprowadziły do naruszenia dóbr osobistych powoda. Wymienił: zdrowie, wolność i nietykalność mieszkania.
Zmiana sytuacji prawnej
- W 2015 r., gdy Oliwier Palarz wnosił pozew, praktycznie nie było krajowych przepisów mających na celu poprawę jakości powietrza. Resorty środowiska i energii były bezczynne. Pozew był jedyną drogą, by coś osiągnąć - mówi Miłosz Jakubowski, radca prawny z fundacji Frank Bold, pełnomocnik pozywającego. Stopniowo zaczęto jednak wprowadzać przepisy, które mają skutkować poprawą powietrza, i podejmować działania ograniczające smog, np. zmieniły się normy dla kotłów, wprowadzono programy „Czyste powietrze” i „Stop smog”. Województwa musiały przyjąć programy ochrony powietrza. Dlatego choć zanieczyszczenie powietrza jest podobne jak przed kilku laty, to w regionach, w których podjęto bardziej zdecydowane działania, sytuacja się jednak poprawiła.
Kogo pozywać
Ale nie wszędzie jest równie dobrze. Dwa województwa: warmińsko-mazurskie i podlaskie w ogóle nie mają uchwał antysmogowych. Tam, gdzie dokumenty są, różnią się bardzo od siebie, np. w programie małopolskim jest dużo działań naprawczych i widać starania o lepszą jakość powietrza, a Śląsk - również bardzo mocno doświadczający smogowych uciążliwości - przyjął absolutne minimum. - Dlatego, choć rząd można wciąż punktować za zaniedbania, np. w zakresie kontroli prowadzonych przez inspekcję ochrony środowiska czy brak norm dla pelletu, to zastanawiałbym się, czy teraz nie pozywać wyłącznie województwa albo gminy - mówi Miłosz Jakubowski. Podobnie uważa dr Bartosz Draniewicz, radca prawny prowadzący Kancelarię Prawa Gospodarczego i Ekologicznego. Jego zdaniem, gdyby się okazało, że program ochrony powietrza albo np. uchwała antysmogowa są nieważne lub gminy działały zbyt opieszale, to można by skarżyć w powództwie cywilno-prawnym także te samorządy. - Ale za każdym razem trzeba by wykazywać nieprawidłowości konkretnej jednostki samorządu terytorialnego w realizacji jej obowiązków - dodaje Draniewicz. Na przykład, że gmina w określonym czasie wymieniła tylko połowę przewidzianych do tego pieców albo nie kupiła niskoemisyjnych autobusów.
Prawnicy twierdzą, że skarżenie uchwał czy działań JST może dać lepszy efekt niż powództwa wobec Skarbu Państwa. Państwo bowiem pozwów na 10 czy 30 tys. zł bać się nie będzie, to dla niego mało istotne kwoty, ale dla województwa czy gminy złożenie pozwów przez kilkunastu czy kilkudziesięciu obywateli stanowi realne zagrożenie. I nie chodzi tylko o odszkodowania, ale i o zatrudnienie prawników do obsługi tych pozwów.
Pierwsze głosy zapowiadające pozwy przeciwko władzom lokalnym już są. Andrzej Guła, prezes Krakowskiego Alarmu Smogowego, mówi nam, że na podstawie wyroku w sprawie Oliwiera Palarza przeciwko Skarbowi Państwa zamierza pozwać gminy ościenne dla Krakowa. Bo, jak wyjaśnia, choć miasto podejmuje starania, by mieszkańcy mogli oddychać czystszym powietrzem, to dla sąsiednich miejscowości działania antysmogowe nie są priorytetem. - W efekcie dym wyprodukowany w kilkudziesięciu tysiącach palenisk wokół Krakowa, leżącego w niecce, trafia w ciągu kilku godzin do płuc mieszkańców naszego miasta - dodaje Andrzej Guła.
Droga administracyjna
Wydaje się, że na razie na złą jakość powietrza można się skarżyć tylko do sądów cywilnych. Krakowscy antysmogowi aktywiści od ponad dwóch lat próbują wymusić na wojewódzkiej inspekcji ochrony środowiska nałożenie kary na jedną z gmin w Małopolsce, która w ogóle nie realizuje zadań nałożonych przez program ochrony powietrza. WIOŚ twierdzi, że organizacje pozarządowe nie mają możliwości wszczęcia takiego postępowania. - Sądy takie pozwy oddalają. I w takim kołowrotku prawnym jesteśmy od trzech lat - mówi Miłosz Jakubowski.
Problem ten potwierdza również Bartosz Draniewicz. Uważa jednak, że taki stan powinien zostać przerwany. Dodaje, że w połowie stycznia będą rozpatrywane cztery skargi na program ochrony powietrza województwa mazowieckiego. Prawnik reprezentujący skarżących łącznie z fundacją Clientearth mówi, że gdyby skargi okazały się zasadne, to ułatwiłoby to skierowanie pozwu do sądu cywilnego także przeciwko sejmikowi województwa. Jednak nie jest to proste - najpierw trzeba udowodnić, dlaczego osoby fizyczne i organizacje pozarządowe mogą zaskarżyć działania jednostek publicznych na tej drodze.
Wątpliwy regres
Czy pozwany Skarb Państwa albo np. gmina może wszcząć postępowanie regresowe w stosunku do innego podmiotu (np. gminy, województwa), który również nie wypełnił swoich antysmogowych obowiązków? - Przy regresie musielibyśmy założyć, że jest jakaś forma solidarności po ich stronie. A przecież każda JST ponosi swoją własną odpowiedzialność i ma w tym zakresie inne obowiązki - mówi Bartosz Draniewicz. Widzi on raczej możliwość pozwania w konkretnej sprawie zarówno np. województwa, jak i gminy. Zasadniczo wydaje się jednak, że ustalenie odpowiedzialności będzie dotyczyć konkretnego podmiotu (gminy, województwa lub Skarbu Państwa), który ze względu na swoje działania lub zaniechania odpowiada za zły stan powietrza.
Opinie ekspertów
Obowiązki i odpowiedzialność są rozproszone
/>
Zasądzający wyrok Sądu Okręgowego w Gliwicach w sprawie z powództwa Oliwiera Palarza, mimo że nie zostało sporządzone jeszcze pisemne uzasadnienie, kształtuje linię orzeczniczą wskazującą na odpowiedzialność Skarbu Państwa za naruszenie dóbr osobistych takich jak prawo do zdrowia, wolności czy prywatności w związku z naruszeniem standardów jakości powietrza określonych w przepisach -co wynika również z uchwały Sądu Najwyższego z 28 maja 2021 r. Należy przypomnieć, że naruszenie standardów czystego powietrza przez Polskę było związane z naruszaniem dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/50/WE z 21 maja 2008 r. w sprawie jakości powietrza i czystego powietrza dla Europy (Dz.Urz. UE z 2008 r. L 152, s. 1) i zostało stwierdzone w wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 22 lutego 2018 r. (sygn. C-336/16). W aktualnym stanie prawnym, gdzie obowiązki związane z ochroną jakości powietrza zostały rozproszone między województwa i gminy, pokrzywdzeni przed złożeniem powództwa powinni ustalić podmiot, w wyniku którego działań lub zaniechań doszło do naruszenia ich dóbr osobistych poprzez złą jakość powietrza. W tym zakresie precyzyjną odpowiedź da nowa linia orzecznicza. Niemniej jednak wydaje się, że jeżeli województwo lub gmina posiadają odpowiednie instrumenty prawne służące ochronie jakości powietrza, to roszczenie winno być kierowane przeciwko tym jednostkom samorządu terytorialnego, które nie stosują lub stosują niewłaściwie przepisy o ochronie norm powietrza. Nie można jednak wykluczyć, że w pewnych sytuacjach, zwłaszcza braku odpowiednich ram kompetencyjnych lub efektywnych rozwiązań stworzonych przez ustawodawcę, nadal odpowiedzialność z tytułu naruszenia dóbr osobistych będzie ponosił Skarb Państwa. Może się również teoretycznie zdarzyć, że za złą jakość powietrza będzie odpowiadać kilka podmiotów. Zasadniczo wydaje się jednak, że ustalenie odpowiedzialności będzie dotyczyć konkretnie gminy, województwa lub Skarbu Państwa, tego, kto ze względu na swoje działania lub zaniechania odpowiada za zły stan powietrza. Przyjmując, że zakres odpowiedzialności jest różny dla każdego z tych podmiotów, trudno wyobrazić sobie kierowanie roszczeń regresowych między ww. podmiotami.
Zależnie od sprawy można skarżyć województwo, gminę lub państwo
/>
Podmiotami, wobec których można kierować stosowne roszczenia związane ze smogiem, są województwa, jako że one są wyposażone w najpoważniejsze narzędzia do walki ze złą jakością powietrza. Jednak tylko w sytuacji, gdy kwestionujemy zasadność lub skuteczność działań określonych przez województwo w programach ochrony powietrza, planach działań krótkoterminowych i uchwałach antysmogowych. Jeżeli zaś uważamy, że to organy niższego szczebla lub konkretne podmioty, na jakie nałożono w ww. aktach skonkretyzowane obowiązki, ich nie dopełniają, to zasadne będzie złożenie pozwu przeciwko temu konkretnemu podmiotowi. Wszystko zależy zatem od okoliczności sprawy, podstawy żądania i jego uzasadnienia. Te podstawy mogą być bowiem nadal różne (ochrona dóbr osobistych lub niewywiązywanie się przez władze z obowiązków konkretnie określonych w przepisach). Niezależnie od tego uważam, że pozwy wywiedzione w oparciu o ochronę dóbr osobistych nadal mają szanse przeciwko Skarbowi Państwa, w powiązaniu z przepisami Konstytucji RP oraz ze wskazaniem, że tak naprawdę to państwo jako suweren przez lata zaniedbań legislacyjnych dotyczących jakości powietrza dopuściło do jego tragicznej jakości.
Osobiście nie jestem zwolenniczką teorii, że takie pozwy przyczynią się do poprawy jakości powietrza. Dużo lepszymi instrumentami dysponuje prawo administracyjne, wobec konkretnych podmiotów. Chodzi bowiem o egzekwowanie przez organy administracyjne obowiązków nałożonych na przedsiębiorców (zobowiązanych do określonych działań na rzecz ograniczenia emisji w decyzjach administracyjnych), ale również wobec osób fizycznych -tutaj główny problem to niska emisja.
Podstawa prawna
art. 23, art. 24 i art. 448 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. ‒ Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1740; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 1509)
