Bolączki niedofinansowania systemu śmieciowego samorządy coraz częściej wiążą z tym, że niewłaściwie wybrały metodę naliczania opłaty śmieciowej i próbują ją zmieniać. Mogą wybrać albo jeden z trzech pozostałych sposobów, albo uszyć metodę na swoją miarę, łącząc je ze sobą.
Mateusz Karciarz, prawnik w Kancelarii Radców Prawnych Zygmunt Jerzmanowski i Wspólnicy sp.k. w Poznaniu
Niegdyś było to kwestionowane przez sądy administracyjne, dziś – po nowelizacji ustawy czystościowej – jest prawnie dopuszczalne. Co więcej, faktycznie może przynieść samorządom korzyści. Miks metod stosują już np. Głogów i Wrocław, niebawem wprowadzi go Warszawa.
O możliwości mieszania metod naliczania opłat za odpady komunalne stanowi art. 6j ust. 2a ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 888; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 1648; dalej: u.c.p.g.). Obecne jego brzmienie ukształtowane zostało ostatnią nowelizacją, która w swojej zasadniczej części weszła w życie 23 września 2021 r. Zmiana niejako została wymuszona przez sądy administracyjne, które swoim orzecznictwem zaczęły kwestionować intencje ustawodawcy przy uprzednim brzmieniu tego przepisu, zwłaszcza w kontekście dopuszczalności różnicowania metody od gospodarstwa domowego. Obecnie przepis ten stanowi, że „Rada gminy może zróżnicować stawki opłat, o których mowa w ust. 1 i 2, w zależności od powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego, ilości zużytej wody z danej nieruchomości lub lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, liczby osób lub ilości zużytej wody w gospodarstwie domowym, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy lub od faktu objęcia nieruchomości uchwałą, o której mowa w art. 2a ust. 1. Rada gminy może stosować łącznie różne kryteria różnicujące stawki opłat”. Dopuszczalność takiego działania bez wątpienia jest słuszna - gminy mając do realizacji obowiązkowe zadanie polegające na zapewnieniu odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, powinny mieć jak najszerszą swobodę w kształtowaniu reguł, na podstawie których będą obciążać tych właścicieli stosowną opłatą śmieciową.
Podstawowe metody
Zanim jednak wskażemy możliwości, jakie daje wyżej przywołany przepis, warto przedstawić obecnie dopuszczalne podstawowe metody naliczania opłaty śmieciowej:
- od osoby - uwzględniająca liczbę mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość (art. 6j ust. 1 pkt 1 u.c.p.g.), która jest najczęściej stosowaną metodą w Polsce, mimo jej niedokładności i polegania w dużej mierze na uczciwości właścicieli nieruchomości (w tym kontekście, że zadeklarują oni faktyczną liczbę mieszkańców na danej nieruchomości);
- od wody - uwzględniająca ilość zużytej wody z danej nieruchomości (art. 6j ust. 1 pkt 2 u.c.p.g.), która jest jedną z „najszczelniejszych”, lecz przy tym najbardziej skomplikowaną i nierzadko niezrozumiałą społecznie;
- od powierzchni- uwzględniająca powierzchnię użytkową lokalu mieszkalnego w rozumieniu prawa budowlanego (art. 6j ust. 1 pkt 3 u.c.p.g.), która - podobnie jak przy metodzie wodnej - pozwala uszczelnić system, lecz również jest mało akceptowalna społeczne (nawet mniej niż metoda wodna);
- od gospodarstwa domowego (art. 6j ust. 2 u.c.p.g.) ‒ polegająca na ustaleniu takiej samej opłaty dla dowolnej wielkości gospodarstwa domowego (taka sama opłata dla gospodarstwa jednoosobowego i wieloosobowego).
Rodzaj zabudowy ma znaczenie
Różnicowanie według ściśle określonych ustawowo kryteriów jednej z wyżej wskazanych metod ma w głównej mierze na celu bardziej optymalne rozłożenie ciężaru ponoszenia opłaty śmieciowej przez mieszkańców. Nietrudno bowiem zauważyć, że inne koszty w przeliczeniu na mieszkańca gmina ponosi np. przy odbieraniu odpadów komunalnych z terenów miejskich (bardziej ścisła zabudowa), a inne z terenów wiejskich (zabudowa bardziej rozproszona).
Zauważalna jest też różnica w kosztach odbioru odpadów z zabudowy wielorodzinnej (większa ilość odpadów do odebrania z jednego miejsca) i z zabudowy jednorodzinnej (konieczność pokonania większych odległości pomiędzy poszczególnymi budynkami). Ten podział był jednym z pierwszych stosowanych przez gminy i utrzymuje się do dzisiaj, tj. inną, niższą stawkę ponoszą właściciele nieruchomości wielolokalowych, a inną właściciele nieruchomości jednorodzinnych. W tym przypadku mamy do czynienia z kryterium różnicującym z uwagi na rodzaj zabudowy, w którym podział jest często jeszcze dalej idący, np. przez wyodrębnienie nieruchomości zabudowanych budynkiem, w którym znajduje się określona liczba lokali (co w swej treści często nawiązuje do przepisów ustawy o własności lokali, gdzie w przypadku nieruchomości z co najmniej czterema wyodrębnionymi lokalami mamy do czynienia z tzw. dużą wspólnotą mieszkaniową).
To kryterium różnicowania zazwyczaj stosowane jest przy okazji metody od osoby. Posługiwać się nim będzie od 1 stycznia 2022 r. np. Poznań, kiedy przejmie zadania z zakresu utrzymania czystości i porządku po wystąpieniu ze Związku Międzygminnego „Gospodarka Odpadami Aglomeracji Poznańskiej”, do którego należy do końca tego roku (patrz: uchwała nr XLVI/814/VIII/2021 Rady Miasta Poznania z 11 maja 2021 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki takiej opłaty oraz stawki opłaty za pojemnik lub worek o określonej pojemności; Dz.Urz. Województwa Wielkopolskiego z 2021 r. poz. 4188).
Liczba osób wpływa na stawki
Inną, bardzo częstą formą miksu jest różnicowanie metody od gospodarstwa domowego ze względu na liczbę osób wchodzących w skład tego gospodarstwa. Tego rodzaju połączenie jest popularne od samego początku wprowadzenia do art. 6j u.c.p.g. ust. 2a, tj. od 6 marca 2013 r. (mocą ustawy z 25 stycznia 2013 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach; Dz.U. poz. 228). Założeniem w tym przypadku jest, że wraz ze wzrostem liczby osób wchodzących w skład gospodarstwa domowego zmniejsza się ilość odpadów wytwarzanych w przeliczeniu na jedną osobą.
Problem z tego rodzaju różnicowaniem przed 23 września 2021 r. był jednak taki, że w ocenie sądów administracyjnych ówczesne brzmienie art. 6j ust. 2a u.c.p.g. nie pozwalało na jakiekolwiek różnicowanie tej metody. Na marginesie warto zauważyć, że przed 23 września 2021 r. kwestionowane były również inne sposoby różnicowania metody od gospodarstwa - np. stosowana przez pewien czas w Warszawie metoda od gospodarstwa domowego różnicowana ze względu na rodzaj zabudowy (wyższa stawka dla zabudowy jednorodzinnej, a niższa dla zabudowy wielorodzinnej - w obu przypadkach nie było przy tym różnicowania ze względu na liczbę osób wchodzących w skład gospodarstwa).
Jak już wyżej wspomniano, problemy dotyczące dopuszczalności różnicowania metody od gospodarstwa ustawodawca rozwiązał, nadając z 23 września 2021 r. nowe brzmienie ust. 2a w art. 6j u.c.p.g. (przy jednoczesnej niewielkiej modyfikacji ust. 2 w tym artykule). Tym samym obecnie możliwe jest różnicowanie tej metody, zarówno ze względu na liczbę osób wchodzących w skład gospodarstwa, jak dotychczas robiło to wiele gmin (np. już na nowych zasadach taki sposób naliczania opłaty śmieciowej przyjęto na terenie gminy Pniewy [ramka s. C4]), jak i w jakikolwiek inny sposób przewidziany ust. 2a w art. 6j u.c.p.g. (np. nieobowiązujący już sposób warszawski w zależności od rodzaju zabudowy czy też sposób, który wejdzie w życie w Warszawie z 1 stycznia 2022 r., tj. metoda od gospodarstwa domowego różnicowana ze względu na powierzchnię użytkową lokalu mieszkalnego).
Różne konfiguracje
Sposobem różnicowania, który dotychczas nie był kwestionowany, jest stosowanie na terenie danej gminy dwóch metod z wykorzystaniem jednego z kryteriów z ust. 2a. Przy czym jednym z częściej stosowanych kryteriów jest rodzaj zabudowy, tj. inną metodę stosujemy dla zabudowy jednorodzinnej, a inną dla zabudowy wielorodzinnej. W tym kierunku idzie chociażby Szczecin, gdzie w zabudowie jednorodzinnej, w której średniomiesięczne zużycie wody nie przekracza 6 m sześc., oraz w zabudowie wielorodzinnej stosowana jest metoda wodna, a w pozostałych przypadkach, czyli w zabudowie jednorodzinnej - metoda od gospodarstwa domowego.
Stosowanie na terenie gminy dwóch metod przybiera w praktyce wiele różnych konfiguracji - niektóre z nich są zaskakujące i pomysłowe. Za taką należy uznać chociażby tę stosowaną na terenie Wrocławia. Podstawową metodą jest metoda od osoby, z tym jednak zastrzeżeniem, że jeżeli na jednego mieszkańca danej nieruchomości przypada nie więcej niż 27 mkw. powierzchni lokalu, to stosuje się metodę powierzchniową. Dodatkowo stawki różnicowane są ze względu na rodzaj zabudowy - są one wyższe w przypadku nieruchomości zabudowanych budynkami, w których znajduje się nie więcej niż cztery lokale mieszkalne.
Inną dopuszczalną prawnie konstrukcją jest przejście na metodę od gospodarstwa domowego po osiągnięciu odpowiedniej liczby mieszkańców, a tym samym postanowienie, że w przypadku gdy daną nieruchomość zamieszkuje większa grupa osób, opłata jest w stałej wysokości, niezależnie od ich liczby. Tego rodzaju konstrukcja była stosowana przez niektóre gminy w odpowiedzi na kwestionowanie dopuszczalności różnicowania metody od gospodarstwa domowego, a obecnie, kiedy taka możliwość już istnieje, może stanowić dla niej ciekawą alternatywę. Na taki sposób ustalania opłaty śmieciowej zdecydował się np. Głogów - w przypadku gdy na nieruchomości zamieszkują cztery osoby lub więcej, z podstawowej metody od osoby przechodzi się na metodę od gospodarstwa.
Podsumowanie
Przedstawione powyżej możliwości to tylko kilka z dziesiątków dopuszczalnych obecnie konfiguracji. Każda gmina powinna, biorąc pod uwagę swoje uwarunkowania lokalne i cel, jaki chce osiągnąć, przeanalizować, czy optymalne jest w jej przypadku wykorzystanie jednej z czterech podstawowych metod, czy też warto jednak dokonać różnicowania jednej z nich w oparciu o któreś z kryteriów wskazanych w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. (lub kilka łącznie, takie działanie bowiem również nie jest wykluczone). Warto również wskazać, że różnicowanie stosowane przez gminę od 1 stycznia 2022 r. będzie mogło także korzystać - w przypadku zabudowy wielorodzinnej - z indywidualizacji rozliczeń, o której mowa w dodawanym z tym dniem przepisem art. 2a u.c.p.g. Tym samym, w przypadku gdy gmina zdecyduje się na wprowadzenie tej indywidualizacji, będzie mogła stosować stawki opłaty śmieciowej w różnej wysokości w zależności od tego, czy dany budynek wielolokalowy jest objęty indywidualnym rozliczaniem się właścicieli poszczególnych lokali mieszkalnych, czy też rozliczanie w takim budynku odbywa się na zasadach ogólnych. Co jednak zaskakujące, może się okazać , że stawka opłaty dla korzystających z indywidualizacji rozliczeń będzie wyższa (chociażby ze względu na wyższe koszty obsługi administracyjnej - z uwagi na większą liczbę deklaracji śmieciowych koniecznych do przyjęcia przez gminę).
Te samorządy już spróbowały różnicowania
Głogów (woj. dolnośląskie)
Mieszkańcy od 1 października rozliczają się według rożnych metod w zależności od tego, jak liczebne jest gospodarstwo domowe. Jeśli liczy od jednej do trzech osób, to opłata naliczana jest za osobę (27 zł), jeśli więcej - to obowiązuje stała opłata 107 zł. W zróżnicowany sposób naliczana jest także obniżka dla właścicieli domków jednorodzinnych, jeśli kompostują odpady: 1 zł od osoby i 4 zł od gospodarstwa domowego.
Prezydent Głogowa Rafael Rokaszewicz podkreśla, że łączenie dwóch metod umożliwia utrzymanie prorodzinnej polityki w zakresie naliczania opłat za gospodarowanie odpadami. - Zrobiliśmy pełną analizę ilości i wielkości gospodarstw domowych oraz wpływów z tego tytułu do budżetu - zaznacza. Jest to rozwiązanie bardziej sprawiedliwe niż metoda od osoby. - Część odpadów w gospodarstwie domowym jest stała, niezależnie od liczby tworzących je osób - wyjaśnia prezydent. Gdy gospodarstwo domowe powiększa się o kolejną osobę, to ilość odpadów nie rośnie proporcjonalnie, co uwzględnia przyjęte przez gminę rozwiązanie.
W Głogowie metoda „od gospodarstwa domowego w zależności od liczebności członków gospodarstwa”, gdzie stawka za jedną osobę malała wraz ze wzrostem liczby domowników, obowiązywała od 2013 r. Jednak Regionalna Izba Obrachunkowa we Wrocławiu takie rozwiązanie zakwestionowała, uznając, że gmina powinna zastosować jednolity przelicznik stawki za mieszkańca, mnożąc ją przez liczbę osób zamieszkujących lokal (metoda od osoby).
Obecnie rozwiązanie (łączące dwie metody) wdrożono na podstawie uchwały nr XLIII/348/21 Rady Miejskiej w Głogowie z 26 sierpnia 2021 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego z 2021 r. poz. 3949).
Wrocław
Obowiązuje mieszany sposób naliczania opłaty w zależności od powierzchni, liczby zamieszkałych osób oraz rodzaju zabudowy. Co do zasady opłata jest naliczana według metody od osoby. Jeśli jednak na jednego mieszkańca danej nieruchomości przypada 27 mkw. lub mniej powierzchni lokalu mieszkalnego, to mieszkańcy rozliczają się zgodnie z metodą od powierzchni. Stawki różnią się w zależności od liczby lokali mieszkalnych w budynku. W budynku, w którym są cztery lokale lub mniej, stawki wynoszą 1,3 zł za mkw. (w przypadku metody od powierzchni) i 29,5 zł od osoby. W budynku z większą liczbą lokali: 1,2 zł za mkw. i 25,5 zł za osobę. Obniżka za kompostowanie bioodpadów wynosi 1 zł niezależnie od metody naliczania opłaty.
Grzegorz Rajter z wydziału komunikacji społecznej Urzędu Miejskiego Wrocławia zaznacza, że nieznaczne różnice stawek między budynkami wielolokalowymi i domami jednorodzinnymi wynikają m.in. z charakteru obsługi budynków wielorodzinnych (zbiorczego odbioru odpadów w budynkach wielorodzinnych i indywidualnego w zabudowie jednorodzinnej). - Metoda mieszana pozwala na sprawiedliwy i racjonalny podział kosztów oraz nie obciąża nadmiernie osób samotnych zamieszkujących w większych lokalach czy rodzin wielodzietnych - mówi urzędnik. I tak np. samotna osoba zamieszkująca 60-metrowe mieszkanie w budynku wielolokalowym poniesie opłatę w wysokości 25,50 zł, ustaloną na podstawie liczby zamieszkałych osób. Dla porównania trzyosobowa rodzina na tej samej powierzchni zapłaci 72,00 zł.
We Wrocławiu od 2013 r. obowiązuje ta sama metoda wyliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W 2020 r. zmieniono wysokość opłat (uchwała nr XXV/665/20 Rady Miejskiej Wrocławia z 23 lipca 2020 r.; Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego z 2020 r. poz. 4461)
Szczecin
W zabudowie jednorodzinnej, w której średniomiesięczne zużycie wody nie przekracza 6 m sześc. oraz w zabudowie wielorodzinnej opłata naliczana jest według metody od zużycia wody (stawka to 9,3 zł za 1 m sześc. zużytej wody). W pozostałych nieruchomościach w zabudowie jednorodzinnej - od gospodarstwa domowego - wynosi 105 zł. Stawki takiej wysokości będą obowiązywać do 1 stycznia 2022 r. Jeśli jednak średniomiesięczne zużycie wody w nieruchomości jednorodzinnej nie przekracza 6 m sześć., to właściciel może przejść na metodę od wody.
- Metodę naliczania opłaty na podstawie ilości zużytej wody z danej nieruchomości wybrano jako najbardziej sprawiedliwą - mówi Paulina Łątka z biura prasowego Urzędu Miasta. Podkreśla, że istnieje zależność pomiędzy zużyciem wody a liczbą osób zamieszkujących w nieruchomości, a tym samym liczbą osób produkujących odpady komunalne. Wraz ze zmianą liczby mieszkańców zmienia się zużycie wody. Dla miasta metoda jest stosunkowo prosta do weryfikacji z uwagi na dostępność danych. Podkreśla, że z kolei przyjęcie w zabudowie jednorodzinnej metody od gospodarstwa domowego miało na celu wyeliminowanie ryzyka niewspółmiernego wzrostu wysokości opłaty za śmieci na skutek zużycia wody do celów innych niż socjalno-bytowe, czyli m.in. do pielęgnacji przydomowych ogrodów. - Dla mieszkańców i miasta metoda ta jest prosta, nie wymaga corocznego składania przez właścicieli nieruchomości i przyjmowania w gminie deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi - podkreśla Paulina Łątka.
Gmina od 1 stycznia 2022 r. będzie pobierała opłaty na podstawie uchwały nr XXXII/937/21 Rady Miasta Szczecin z 19 października 2021 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Zachodniopomorskiego z 2021 r. poz. 4416)
Pniewy (woj. wielkopolskie)
Jednoosobowe gospodarstwo domowe od 1 stycznia 2022 r. zapłaci 18 zł miesięcznie za odpady, dwuosobowe - 36 zł, trzyosobowe już nieco mniej (o 1 zł), niż wynikałoby to z przemnożenia stawki przez osobę, bo 53 zł, a czteroosobowe - 69 zł (o 3 zł mniej). Opłata rośnie, gdy zwiększa się liczebność gospodarstwa domowego. Maksymalna opłata to 88 zł - tyle zapłaci gospodarstwo domowe liczące siedem osób i więcej - czyli niecałe 13 zł za osobę lub mniej. Także zwolnienie za kompostowanie odpadów (możliwe tylko w zabudowie jednorodzinnej) różni się w zależności od wielkości gospodarstwa domowego: od 1 zł (w przypadku gospodarstwa jednoosobowego) do 6 zł (w gospodarstwach liczących sześć osób i więcej).
Damian Dubiel z referatu gospodarki komunalnej i ochrony środowiska w Urzędzie Gminy Pniewy podkreśla, że różnicowanie stawki w zależności od liczebności gospodarstwa domowego funkcjonuje w gminie od 2013 r. Zostało ono utrzymane mimo wątpliwości co do możliwości jego stosowania (niektóre RIO, co pokazuje wcześniejszy przykład gminy Głogów, kwestionowały taki sposób naliczania opłat). Teraz - jak zaznacza urzędnik - nowelizacja u.c.p.g. doprecyzowała przepisy i rozwiała wątpliwości dotyczące łączenia metod. - Wprowadzając to rozwiązanie, uznaliśmy, że jest to działanie prospołeczne i proekonomiczne dla gospodarstw z większą liczbą osób. W szczególności dotyczy to rodzin wielodzietnych - mówi Damian Dubiel. I zaznacza, że stawka została tak skalkulowana, że gmina nie przewiduje dopłat z budżetu gminy do systemu gospodarki odpadami.
Zasady ustalania opłat Rada Miejska Pniewy przyjęła 28 października 2021 r. (uchwała nr XXXIV/264/21; Dziennik Urzędowy Województwa Wielkopolskiego z 2021 r. poz. 8840). ©℗
Oprac. Katarzyna Nocuń
