Jednych to cieszy, innych bulwersuje – jak to w życiu. Grunt jednak, że ustawa covidowa wciąż na to pozwala. Jest tylko spór o to, na podstawie którego z dwóch przepisów. W tym zakresie poglądy wymieniają eksperci.
Jesień to czas zebrań wiejskich, podczas których mieszkańcy decydują m.in. o rozdysponowaniu środków z funduszu sołeckiego na kolejny rok. Zdecydowana większość gmin powróciła już do spotkań w tradycyjnej formie. Świadczą o tym komunikaty zamieszczane na ich stronach internetowych, z których wynika, że zebrania odbywają się na otwartej przestrzeni, ale też w szkolnych salach, remizach strażackich, świetlicach wiejskich, lokalnych domach kultury czy domach sołtysa. – W najtrudniejszym okresie pandemii zebrania zdalne były popularne. Obecnie jest ich mniej – potwierdza Grzegorz Kubalski, zastępca dyrektora Biura Związku Powiatów Polskich, którego to nie dziwi, bo jak tłumaczy, zebranie wiejskie jest wydarzeniem, gdzie ważna jest dynamika relacji międzyludzkich, a o nią znacznie trudniej w przypadku obrad online. Z tego też powodu, jak informuje Wiesław Groch, sołtys w gminie Bandrów Narodowy, od końca sierpnia w jego jednostce zebrania wiejskie są face to face. – Gmina jest w żółtej strefie, a liczba osób zaszczepionych stale rośnie. Nic nie stoi na przeszkodzie, by spotykać się bezpośrednio – dodaje. Szczególnie że – jak zaznacza – nie był zadowolony ze zdalnych spotkań. – Frekwencja w nich spadła nawet o ponad połowę. Powodem było wykluczenie cyfrowe wielu osób oraz niechęć do takich zebrań, co przejawiało się też w braku aktywności przed kamerą tych, którzy na nich byli obecni – wyjaśnia Wiesław Groch. Dodaje, że to utrudniało podejmowanie uchwał. Nie pomogło też obniżenie potrzebnego quorum w czasie pandemii z 20 do 10 proc. – Nadal oznaczało to obecność 32 osób na zebraniu, a zdarzało się, że było ich mniej niż pięć. Na szczęście status sołectwa pozwala, by w takiej sytuacji uchwała została podjęta przy mniejszej liczbie osób na kolejnym zebraniu – stwierdza sołtys.
Ważniejsze bezpieczeństwo
Są jednak gminy, które chwalą sobie taką formę spotkań i postanowiły z niej nie rezygnować. Przykładem jest Nieporęt, który ogłosił, iż wszystkie zebrania wiejskie do końca roku będą online. W tym trybie będą się więc odbywać we wszystkich 15 jej sołectwach. – Mamy w Polsce stan epidemii związany z koronawirusem. Czwarta fala jest coraz bardziej widoczna, co potwierdza wzrost zakażeń w kraju. W trosce o zdrowie i bezpieczeństwo mieszkańców zdecydowaliśmy się więc na zdalną formę – słyszymy od pracownika gminy Nieporęt. Takie rozwiązanie cieszy Monikę Piotrowską, sołtysa Wólki Radzymińskiej. Jak mówi, daje lepsze efekty. – To już drugi rok, gdy obowiązuje u nas zdalny tryb zebrań. Na ostatnim przedpandemicznym miałam 27 osób. Na zeszłorocznym, pierwszym zdalnym, już 217. Na tegorocznym spodziewam się podobnego wyniku – wymienia Monika Piotrowska.
Inne gminy w Polsce też nie wykluczają powrotu do trybu zdalnego. Urząd Gminy Lubiewo, który od września zebrania sołeckie i wiejskie organizuje w tradycyjnej formie, mówi wprost, że jest to możliwe. – Wszystko zależy od stanu epidemicznego i skali zachorowań. Na tej podstawie przewodnicząca rady sołeckiej w porozumieniu z wójtem będą na bieżąco decydować nad formą kolejnych spotkań – słyszymy w urzędzie.
Co na to prawo
Pojawia się jednak pytanie, czy gminy i sołectwa mają do tego prawo, a jeśli tak, to na podstawie którego przepisu? Jak zauważa Grzegorz Kubalski, zdalny tryb obradowania w jednostkach samorządu terytorialnego został wprowadzony ustawą z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1842; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 1535; dalej: ustawa o COVID). Zgodnie z art. 15zzx tego aktu w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii organy stanowiące JST oraz działające kolegialnie organy mogą zwoływać i odbywać swoje posiedzenia, a także podejmować decyzje z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość. – Wśród organów wymienione są kolegialne organy w organach pomocniczych jednostek samorządu terytorialnego. Choć sformułowanie nie jest w 100 proc. precyzyjne, to pod tym pojęciem należy rozumieć kolegialne organy jednostek pomocniczych gmin, a zatem zebrania wiejskie, będące kolegialnymi organami stanowiącymi sołectw – zaznacza Grzegorz Kubalski i dodaje, że skoro stan zagrożenia epidemicznego jest nadal utrzymany, to umocowanie prawne do takiej formy wciąż jest.
Epidemia czy szczególne okoliczności?
Doktor Adrian Misiejko z kancelarii prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners zauważa jednak, że zebranie wiejskie w ustawie z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1372) nigdzie nie zostało określone jako „organ pomocniczy gminy”. Ale, jak podkreśla, z niektórych senackich materiałów legislacyjnych wynika, że ustalenie brzmienia art. 15zzx ust. 1 ustawy o COVID – obejmującego również „organy pomocniczych jednostek samorządu terytorialnego” – miało na celu umożliwienie zdalnego funkcjonowania m.in. rad i zarządów dzielnic oraz osiedli, a więc organów jednostek pomocniczych. – Także w praktyce obecne brzmienie przepisu bywa interpretowane jako obejmujące organy jednostek pomocniczych gminy. Wynika to m.in. z odpowiedzi z 11 września 2020 r. na zapytanie poselskie nr 1266. Ponadto WSA w Rzeszowie w prawomocnym wyroku z 8 października 2020 r., sygn. II SA/Rz 824/20, stwierdził, że art. 15zzx obejmuje także zebranie wiejskie – zaznacza dr Adrian Misiejko.
Prawnik jednak podkreśla, że są też odmienne stanowiska w tej sprawie, wykluczające zastosowanie art. 15zzx do zebrań wiejskich i wskazujące na zastosowanie art. 15zzzi ustawy o COVID [patrz: Jedna ustawa i dwie podstawy prawne]. W tym drugim przypadku, jak tłumaczy dr Adrian Misiejko, problemem jest okoliczność, że zdalny tryb może być wykorzystywany „w szczególnie uzasadnionych przypadkach” oraz że najpierw samo zebranie wiejskie – w formie „zwykłej” – musiałoby postanowić o odbywaniu zebrań zdalnych.
Jedna ustawa i dwie podstawy prawne
Artykuł 15zzx
1. W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego oraz działające kolegialnie organy: wykonawcze w jednostkach samorządu terytorialnego, w związkach jednostek samorządu terytorialnego, w związku metropolitalnym, w regionalnych izbach obrachunkowych, samorządowych kolegiach odwoławczych oraz w organach pomocniczych jednostek samorządu terytorialnego mogą zwoływać i odbywać obrady, sesje, posiedzenia, zgromadzenia lub inne formy działania właściwe dla tych organów, a także podejmować rozstrzygnięcia, w tym uchwały, z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość lub korespondencyjnie (zdalny tryb obradowania).
2. Obradowanie w zdalnym trybie zarządza osoba uprawniona do przewodniczenia danemu organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego oraz innemu organowi działającemu kolegialnie.
3. Przepisy ust. 1 i 2 stosuje się odpowiednio do kolegialnych organów wewnętrznych, takich jak komisje oraz zespoły, działających w organach stanowiących jednostek samorządu terytorialnego oraz organach działających kolegialnie.
Artykuł 15zzzi
1. W szczególnie uzasadnionych przypadkach kolegialne organy administracji publicznej mogą zdecydować o odbyciu swoich posiedzeń przy użyciu środków komunikacji elektronicznej, co obejmuje w szczególności:
1) transmisję posiedzenia w czasie rzeczywistym pomiędzy uczestnikami posiedzenia danego organu,
2) wielostronną komunikację w czasie rzeczywistym, w ramach której uczestnicy posiedzenia danego organu mogą wypowiadać się w toku jego posiedzenia;
– z zachowaniem niezbędnych zasad bezpieczeństwa.
2. W przypadku, o którym mowa w ust. 1, kolegialny organ administracji publicznej może podejmować rozstrzygnięcia także w trybie obiegowym.
– Artykuł 15zzx ust. 2 ustawy o COVID stanowi natomiast, że obradowanie w trybie zdalnym zarządza osoba uprawniona do przewodniczenia danemu organowi kolegialnemu – podkreśla Misiejko. Dlatego, jak przyznaje, wciąż może być dyskusyjne, czy organy jednostek pomocniczych mogą obradować zdalnie, a jeżeli tak, to czy odpowiednią podstawą jest art. 15zzx czy też wskazany wyżej art. 15zzzi ustawy o COVID.
Ważny jest statut
A jak zorganizować zebranie online? Zarówno art. 15zzx jak i art. 15zzzi przewidują po dwa rodzaje zdalnego trybu obradowania: z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość lub korespondencyjnie. – Ten pierwszy obejmuje np. telekonferencję wideo, drugi np. umożliwienie udziału w zebraniu przez przekazanie odpowiednich materiałów uczestnikom i zebranie kart, za pomocą których oddadzą głos lub przekażą inne oświadczenia. W praktyce jednak te ogólne zasady musiałyby być dostosowane do konkretnego, działającego w trybie zdalnym organu – tłumaczy dr Adrian Misiejko i zaznacza, że ani art. 15zzx, ani art. 15zzzi, ani też ustawa o samorządzie gminnym nie określają wprost wymogów uznania zebrania wiejskiego za ważne. – W przypadku zebrań zdalnych obowiązują zasady analogiczne do tych, które mają zastosowanie do zebrań odbywających się w tradycyjnej formie. Odpowiedź, gdzie należy ogłosić o planowanym zebraniu i w jakim terminie, znajdziemy co do zasady w statucie każdego z sołectw – przyznaje Grzegorz Kubalski.
Eksperci zwracają również uwagę na ograniczenia takich zebrań. To w formie telekonferencji jest bardziej realne w niewielkich sołectwach, niezbędne jest bowiem zapewnienie możliwości udziału wszystkich uprawnionych. – W konsekwencji bardziej interesujący wydaje się tryb korespondencyjny. W takim przypadku ograniczeniu podlega jednak jawność i możliwość otwartej dyskusji, których znaczenia nie można pomniejszać – uważa dr Adrian Misiejko i doradza zastosowanie się do uwag sądów formułowanych w wyrokach dotyczących zdalnego obradowania rad gmin czy powiatów. – Mieszkańcy powinni otrzymać komplet dokumentów związanych z planowanymi obradami, powinno się im umożliwić wypowiedzenie co do otrzymanych materiałów. Należy też zadbać o formalne ramy związane z przesłanymi kartami do głosowania i innymi oświadczeniami, wyraźnie wskazać początek i koniec zebrania oraz zapewnić maksymalny stopień jawności np. poprzez sporządzenie szczegółowego protokołu czy zapewnienie udziału rady sołeckiej podczas pracy z materiałami przekazanymi przez członków zebrania. W tym ostatnim przypadku, w mojej ocenie, trzeba jednak uwzględnić regulację statutu. W skrócie – musi być to dobrze przemyślane i przeprowadzone – tłumaczy dr Misiejko.
Cyfrowe wykluczenie i przygotowanie techniczne
Zebrania zdalne mogą się cieszyć mniejszą frekwencją ze względu na wykluczenie cyfrowe niektórych mieszkańców. – Podstawowe zagrożenie może się też wiązać z nieumiejętnym posługiwaniem się technologiami teleinformatycznymi przez organizatorów zebrania, co z kolei może prowadzić do zarzutu uniemożliwiania uczestnictwa w zebraniu wiejskim. Na przykład link do połączenia nie jest wysyłany do części zainteresowanych – wyjaśnia Grzegorz Kubalski. Inny problem może wynikać z trudności wysłania głosu. Dlatego dobrze jest, by poza e-mailem i SMS-em można było go oddać pisemnie na wskazany przez sołtysa adres. – Mam przypadki, kiedy osoba z dostępem do internetu wysłała zeskanowane głosy od swoich 12 sąsiadów e-mailem, które potem trafiły do mnie również w formie papierowej – tłumaczy Monika Piotrowska, sołtys Wólki Radzymińskiej.
Należy też unikać nadużywania uprawnień wynikających ze zdalnej formy obrad, chociażby powinno się unikać pokusy „uciszenia” niewygodnego głosu, np. poprzez usunięcie ze zdalnego zebrania czy wyciszenie wystąpienia.
Kto sprawuje kontrolę
Nadzór nad działalnością zgromadzenia wiejskiego sprawują organy gminy na zasadach określonych w statucie sołectwa. – Jeżeli doszłoby do konfliktu na tle zdalnego trybu obradowania, np. osoba wykluczona z udziału w zebraniu napisałaby skargę do wojewody lub regionalnej izby obrachunkowej, a te organy interweniowałyby – choćby tylko „zwykłym” pismem – u organów gminy, kompetentny organ mógłby np. stwierdzić nieważność określonej uchwały – zauważa dr Adrian Misiejko.
Trzeba jednak podkreślić, że to statut powinien określać kompetencje nadzorcze i nie można wykluczyć, że zamiast stwierdzenia nieważności będą tam przewidziane inne rozwiązania. Poza tym przewidziany w procedurze funduszu sołeckiego wymóg uchwalenia wniosku na zebraniu wiejskim powinien być uznany za niezrealizowany, jeżeli zebranie zostanie zwołane i przeprowadzone w sposób istotnie wadliwy. W konsekwencji, jak twierdzi dr Adrian Misiejko, wójt, a potem ewentualnie rada gminy w ramach przewidzianej ustawowo procedury odwoławczej powinny taki wniosek odrzucić.
