Jakie kryteria przyznawania nagród nauczycielom mogą być zapisane w uchwale. W jakiej odległości od kościoła może działać sklep sprzedający alkohole. Czy rada ma prawo zmusić handlujących do okazywania zarządcy targowiska dokumentu tożsamości. Dlaczego osoby koordynującej działania gminnych świetlic nie można obarczyć odpowiedzialnością za zniszczenia w tych pomieszczeniach. Na te pytania odpowiadamy w poradni samorządowej.

Rada powiatu jako jedno z kryterium przyznawania nagród nauczycielom przyjęła udział w zorganizowanych formach doskonalenia zawodowego. Ponadto ustaliła, że taka gratyfikacja może być przyznana nauczycielom, którzy posiadają co najmniej bardzo dobrą ocenę pracy pedagogicznej. Czy takie kryteria są prawidłowo określone?

Rada powiatu nie może ustalić, że doskonalenie zawodowe jest jednym z kryteriów przyznawania nagrody nauczycielom. Zgodnie z art. 49 ust. 2 ustawy z 26 stycznia 1982 r. – Karta nauczyciela (dalej: KN) organy prowadzące szkoły ustalają kryteria i tryb przyznawania nagród dla nauczycieli za ich osiągnięcia w zakresie pracy dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej, w tym realizacji zadań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa uczniom w czasie zajęć organizowanych przez szkołę, oraz realizacji innych zadań statutowych szkoły, uwzględniając w szczególności sposób podziału środków na nagrody organów prowadzących szkoły i dyrektorów szkół, tryb zgłaszania kandydatów do nagród oraz zasadę, że nagroda może być przyznana nauczycielowi po przepracowaniu w szkole co najmniej roku. Podnoszenie kwalifikacji i doskonalenie zawodowe należą do obowiązków nauczyciela. Kwestie te nie mogą stanowić kryterium przyznawania im nagrody.

Podgląd potwierdza rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 20 lipca 2021 r. (nr 94/2021). W orzeczeniu tym organ podał, że z art. 42 ust. 2 pkt 3 KN wynika, że w ramach czasu pracy oraz ustalonego wynagrodzenia nauczyciel obowiązany jest realizować zajęcia i czynności związane z przygotowaniem się do zajęć, samokształceniem i doskonaleniem zawodowym. Zatem kryterium podnoszenia kwalifikacji i doskonalenia zawodowego nie jest związane z osiągnięciami nauczyciela w jego pracy dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej. Zdaniem organu nadzoru ustawowe upoważnienie organu prowadzącego szkołę do ustalenia kryteriów przyznawania nagród dla nauczycieli obejmuje kompetencję do wyznaczenia mierników służących za podstawę oceny pracy nauczyciela, które związane są tylko i wyłącznie z jego pracą dydaktyczną, wychowawczą i opiekuńczą. Realizacja ustawowego obowiązku podnoszenia kwalifikacji zawodowych nie może zatem stanowić kryterium przyznania nagrody za osiągnięcia w pracy nauczyciela. Ponadto wojewoda wskazał, że ustawodawca w art. 49 ust. 2 KN nie przewidział możliwości uzależnienia prawa do nagrody od posiadania co najmniej bardzo dobrej oceny pracy.
Podstawa prawna:
art. 42 ust. 2 pkt 3, art. 49 ust. 2 ustawy z 26 stycznia 1982 r. – Karta nauczyciela (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2215; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 4)
Przepisy nie określają konkretnej odległości punktów sprzedaży alkoholu od obiektów chronionych, czyli np. szkół czy kościołów. Rada naszej gminy w uchwale określającej zasady położenia sklepów z alkoholem postanowiła wprowadzić zapis, że mogą one powstać w odległości minimum 25 metrów od obiektów chronionych. Ta propozycja nie podoba się naszemu proboszczowi, którego zdaniem taka odległość będzie niewystarczająca?

Tak, taka odległość jest zbyt mała i nie realizuje celów ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (dalej: u.w.t.). Tu jako argument można podać stanowisko wojewody kujawsko-pomorskiego, wyrażone w rozstrzygnięciu nadzorczym z 14 lipca 2021 r. (nr 89/2021). Podał on w nim, że swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów u.w.t. Tworzenie takich zasad, które stoją w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę, oznacza naruszenie prawa. Zdaniem wojewody określona w badanej przez niego uchwale odległość od miejsc sprzedaży alkoholu do miejsc chronionych nie mniejsza niż 25 metrów jest bardzo mała i z pewnością nie ogranicza dostępności do alkoholu.

W tym duchu wielokrotnie wypowiadały się także sądy administracyjne, zajmując stanowisko, że określenie stosunkowo małej odległości nie jest wystarczające do realizacji celów ustawy (np. wyrok NSA z 17 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 2237/16; wyrok WSA w Szczecinie z 17 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 236/18; wyrok WSA w Lublinie z 24 września 2013 r., sygn. akt III SA/Lu 335/13; wyrok WSA w Łodzi z 28 grudnia 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 755/17 i z 28 marca 2014 r., sygn. akt III SA/Łd 1122/13; wyrok WSA w Białymstoku z 21 grudnia 2020 r., sygn. akt I SA/Bk 832/20). Odległość tego rzędu, czyli 20 metrów od obiektów chronionych, czyni realizację celów ustawy iluzoryczną i nieefektywną. Jak stwierdził WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 11 kwietnia 2019 r. (sygn. akt II SA/Go 152/19), usytuowanie (położenie) miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w odległości nie mniejszej niż 20 metrów od obiektów chronionych, tj. szkół, przedszkoli, innych placówek opiekuńczo wychowawczych, miejsc kultu religijnego, oznacza w rzeczywistości bliskie, bezpośrednie sąsiedztwo z tymi obiektami, co w oczywisty sposób kłóci się z koniecznością realizowania obowiązku ograniczania dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich. Taka odległość punktów sprzedaży od obiektów chronionych w żaden sposób nie ogranicza dostępności do alkoholu i nie tworzy warunków chociażby motywujących do powstrzymywania się od jego spożywania. Można wręcz powiedzieć, że wprowadza fikcyjne ograniczenia dostępności do alkoholu, co stoi w oczywistej sprzeczności z ustawowym celem, jakim jest szczególna ochrona pewnych miejsc lub obiektów przed zagrożeniem, jakie może stwarzać alkohol.
Podstawa prawna:
art. 1 ust. 1 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1119)
W urzędzie gminy przygotowywany jest regulamin targowiska. Radni chcą, aby w uchwale dotyczącej przyjęcia regulaminu znalazł się zapis, zgodnie z którym osoby handlujące na targowisku będą miały obowiązek posiadania przy sobie dokumentu tożsamości, który będą musiały okazać na wezwanie zarządcy placu. Czy taka uchwała będzie zgodna z przepisami?

Nie, gdyż nałożenie powyższego obowiązku na osoby prowadzące handel na targowisku nie mieści się w ramach upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.). Wojewoda lubelski w rozstrzygnięciu nadzorczym z 18 lipca 2021 r. (nr PN-II.4131.247.2021) podał, że prawo do legitymowania osób w celu ustalenia ich tożsamości wynika z przepisów regulujących działalność określonych organów. Ustawy te nie przyznają kompetencji w tym zakresie organowi samorządu. Wojewoda wyjaśnił, że osoba handlująca może wykazać uprawnienie do korzystania z targowiska, okazując odpowiednie pokwitowania uiszczenia opłaty targowej. Ponadto podkreślił też, że z żadnego przepisu prawa nie wynika obowiązek przedstawienia przy kontroli jej wniesienia dokumentu tożsamości czy legalności prowadzenia działalności handlowej.

Stanowisko wojewody ma też odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym przyjęto, że o ile zasadne (i mieszczące się w ramach upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.) byłoby nałożenie na podmioty handlujące na targowisku obowiązku przedstawienia dokumentów uprawniających do przebywania na jego obszarze i dokonywania w jego obrębie określonych czynności handlowych i usługowych (np. dowód wniesienia opłaty targowej, dokument potwierdzający rezerwację miejsca), o tyle nałożenie na nich w regulaminie targowiska obowiązku przedstawienia i posiadania dowodu tożsamości trzeba uznać za daleko idące nadużycie. Zwłaszcza w sytuacji, gdy zostały one ukierunkowane na ustalenie okoliczności, które nie mają znaczenia dla oceny prawidłowości korzystania z targowiska. Nie bez znaczenia dla takiej oceny jest i to, że dokument tożsamości osoba handlująca obowiązana jest okazywać jedynie uprawnionym organom i instytucjom (wyrok WSA we Wrocławiu z 8 lipca 2014 r., sygn. akt III SA/Wr 96/14).
Podstawa prawna:
art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1372)
W regulaminie korzystania ze świetlic wiejskich ustanowiono stanowisko koordynatora. Ma on nie tylko zarządzać tymi pomieszczeniami, lecz również ponosić ewentualną odpowiedzialność materialną za ich zniszczenie. Czy rada może przyjąć takie regulacje?

Wskazane postanowienia nie mieszczą się w zakresie delegacji ustawowej dla rady gminy, wynikającej z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.). Przepis ten zawiera upoważnienie dla organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej (a zatem przeznaczonych do bieżącego i nieprzerwanego zaspokajania zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych) norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł i porządku zachowania się podmiotów, które na nich przebywają. Stanowisko to znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym podkreśla się, że art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. upoważnia radę gminy do stanowienia aktów prawa miejscowego w zakresie tworzenia zasad i trybu korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej przez społeczność lokalną, natomiast poza zakresem wskazanego upoważnienia pozostają sprawy związane z zasadami i trybem gospodarowania oraz korzystania z tego mienia przez jednostkę nim gospodarującą (por. wyroki: WSA w Opolu z 20 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Op 83/08; WSA w Gorzowie Wlkp. z 14 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Go 706/12 oraz z 4 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Go 409/13).

Wojewoda lubelski w rozstrzygnięciu nadzorczym z 23 lipca 2021 r. (nr PN-II.4131.226.2021) wyraźnie stwierdził, że na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. radzie gminy nie przysługuje uprawnienie do decydowania o tym, jaki podmiot ma sprawować bieżącą opiekę czy zarząd nad gminnymi obiektami i urządzeniami użyteczności publicznej. Taka materia nie mieści się bowiem ani w pojęciu zasad, ani w pojęciu trybu korzystania z tych obiektów. Natomiast zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej. Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. Powierzenie innemu podmiotowi zadań w tym zakresie jest jego suwerenną decyzją i rada gminy nie może mu tego narzucać zapisami uchwały. Wybór konkretnego podmiotu zarządzającego w imieniu organu wykonawczego gminy komunalnymi obiektami użyteczności publicznej należy zatem wyłącznie do kompetencji wójta jako organu gminy gospodarującego mieniem komunalnym (oczywiście w ramach uchwały rady dotyczącej formy prowadzenia tej gospodarki).
Wojewoda odniósł się także do zapisu, że koordynator działalności świetlicy ponosi odpowiedzialność materialną za powierzony mu sprzęt i urządzenia, stanowiące wyposażenie świetlicy. W ocenie organu nadzoru powyższe regulacje nie mieszczą się w ramach kompetencji przyznanych radzie gminy. W szczególności uprawnienia do regulowania odpowiedzialności za szkody, a zatem kwestii o charakterze cywilnoprawnym, nie można wywieść z delegacji art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Wojewoda podkreślił, że zasady odpowiedzialności ustawodawca rozstrzygnął w kodeksie cywilnym. Nie jest do tego zaś powołana rada gminy. Ponadto nie może ona modyfikować tych regulacji w swojej uchwale.
Podstawa prawna:
art. 30 ust. 2 pkt 3, art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1372)
art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 679)