Jeśli powołuje tego typu podmiot, powinna zacząć od wyznaczenia precyzyjnych celów jego prezesowi i zarządowi. Musi też pamiętać, aby uprawnienia związane z nadzorem zapewnić sobie w umowie.
Gminy mogą i powinny kontrolować działalność swoich spółek, w tym także wydatkowanie powierzonych im środków. Wydaje się to zupełnie naturalne, bo jak podkreśla dr Michał Przychoda z Kancelarii Prawnej Domański Zakrzewski Palinka, JST działają jako ich właściciele, czyli zgodnie z art. 50 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 1372) muszą zarządzać majątkiem spółek komunalnych ze szczególną starannością. Często jednak są z tym problemy. Przykładem może być spółka miejska Miasteczko Westernowe „Mrongoville” w Mrągowie, której Najwyższa Izba Kontroli zarzuciła niedawno prowadzenie działalności komercyjnej, a nie komunalnej (handel, gastronomia i usługi rozrywkowe), mimo korzystania z lokalnych dopłat i umorzeń podatkowych. Tymczasem „Mrongoville” otrzymany od miasta majątek dzierżawiła prywatnym przedsiębiorcom i nie zrealizowała postawionych przez miasto zadań, jakimi było aktywne zwalczanie bezrobocia i prawidłowe zarządzanie powierzonym majątkiem. Władze Mrągowa przymykały na to oko.
Narzędzia są
Jędrzej Klatka, radca prawny z Kancelarii Radców Prawnych Klatka i Partnerzy, przypomina, że jeżeli gmina jest jedynym wspólnikiem spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, to pełni obowiązki jej jednoosobowego zgromadzenia wspólników. Dodaje, że w każdej spółce komunalnej musi działać rada nadzorcza. – Gmina może więc pilnować, czy spółka realizuje założone cele, zarówno przez członków rady nadzorczej, jak i podczas corocznego zgromadzenia wspólników, które podejmuje uchwałę m.in. w sprawie zatwierdzenia sprawozdania zarządu z działalności spółki – zaznacza Jędrzej Klatka.
Z wypowiedzi ekspertów także wynika, że gmina swoje interesy powinna zabezpieczyć na początku, czyli na etapie powoływania spółki, wpisując swoje uprawnienia do umowy. Michał Przychoda podkreśla, że w doktrynie prawa spółek sporne jest, czy zgromadzenie wspólników uprawnione jest do wydawania wiążących poleceń zarządowi, ale wielu ekspertów to dopuszcza. – Tym niemniej jednak zgodnie z ustawą z 15 września 2000 r. – Kodeks spółek handlowych (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 1526; ost. zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 2320), jeżeli umowa spółki nie stanowi inaczej, członkowie zarządu są związani uchwałami zgromadzenia wspólników, które mogą przecież wyznaczać kierunki rozwoju spółki i wydatkowania środków – zaznacza prawnik. Przyznaje, że w praktyce w podmiotach komunalnych to rada nadzorcza ma większy wpływ na działania zarządu. – Co nie wyklucza sytuacji, w której umowa spółki będzie przynajmniej przewidywać, że organ wykonawczy, działając jako zgromadzenie wspólników, zatwierdza roczne biznesplany i wieloletnie plany rozwoju spółki. Następnie członkowie zarządu mogą być rozliczani z ich realizacji przez udzielenie bądź odmowę udzielenia absolutorium lub przez odwołanie ze stanowiska – wskazuje Michał Przychoda.
Sęk w tym, że cele zarządcze nierzadko są skrojone na mało ambitną miarę. – Bardzo często jest to jedynie brak straty finansowej, pozyskanie kilku nowych klientów czy obniżenie amortyzacji – stwierdza Karol Kupień, radca prawny z Kancelarii Radców Prawnych Zygmunt Jerzmanowski i Wspólnicy. – Idealnie byłoby, gdyby burmistrz miał wieloletnią koncepcję wizji rozwoju spółki komunalnej i na jej podstawie wyznaczał co roku albo co trzy lub pięć lat określone cele, z których zarząd byłby rozliczany. Niestety w praktyce wygląda to często tak, że to spółka komunalna proponuje cele, a burmistrz je zatwierdza – dodaje. Zwraca przy tym uwagę, że w spółkach komunalnych funkcjonują kontrakty menedżerskie, a nie umowy o pracę. – To zgromadzenie wspólników, czyli burmistrz, finalnie opiniuje i akceptuje wykonanie celów zarządczych i wówczas ewentualnie przyznaje część zmienną wynagrodzenia prezesowi, członkowi zarządu – zaznacza ekspert. Włodarze mogą wymagać konkretnych rezultatów od spółki, zwłaszcza jeśli te korzystają z umorzeń czy dopłat.
Rola rady nadzorczej
Z kolei rada nadzorcza ustawowo raz do roku podejmuje uchwały opiniujące sprawozdania finansowe, sprawozdania zarządu z działalności spółki oraz – w zależności od ustaleń w umowie spółki – także uchwałę w zakresie absolutorium dla prezesa zarządu. Często także opiniuje uchwały dotyczące wykonania celów zarządczych. Ma więc środki, którymi może wywierać presję na zarząd spółki, by przykładał się do pracy. Problem jednak polega na tym, że w praktyce rady nie zawsze są aktywne, a ich kontrola nad spółką jest pozorna.
Jednak i tu wójt ma duże pole do popisu i szereg możliwości. Otóż wybrany przez siebie skład rady może zmienić. W dodatku ma prawo do wglądu w dokumenty spółki. Pytanie, czy z tego korzysta. Jak podkreśla Karol Kupień, sytuacje, w których włodarz wykonuje uprawnienie „wspólnicze”, są rzadkie. – Wójt, który interweniuje bezpośrednio, przyznaje, że źle wybrał skład rady. Częściej takie interwencje zdarzają się więc w spółkach wielogminnych – wyjaśnia.
Co jeśli rada nadzorcza zawodzi, a wójt nie chce ryzykować bezpośredniej interwencji? Pewnie działania może podjąć radny, bo zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym ma nie tylko prawo do uzyskiwania informacji, materiałów czy wstępu do pomieszczeń spółki, lecz także prawo wglądu w działalność spółki.
Brakuje sankcji
Maciej Kiełbus, partner w Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners, podkreśla, że dotychczas nie stworzono kompleksowej regulacji dotyczącej spółek komunalnych, która jasno wyznaczyłaby reguły gry wraz z sankcjami za ich przekroczenie. – Szeroko dyskutując kwestie zamówień in house, skupiliśmy się na tym, co zaliczać do 90 proc. działalności, aby móc takie zamówienie udzielić. Za mało rozmawialiśmy o tym, gdzie jest podstawa do podejmowania działalności w obszarze pozostałych 10 proc. – przyznaje prawnik.
Eksperci też podkreślają, że gminy mogą prowadzić działalność poza użytecznością publiczną, ale tylko pod warunkiem, że wpisuje się ona w kilka wyjątków określonych w ustawie o gospodarce komunalnej. Są to m.in. działalność promocyjna, edukacyjna, zapobiegająca bezrobociu, a przede wszystkim działalność ważna dla rozwoju gminy. – Są to pojęcia niedookreślone, niezdefiniowane, a przede wszystkim pojemne, stąd wykorzystując te wyjątki, gminy prowadzą np. hotele, firmy taksówkowe czy wystawiennicze, stacje benzynowe czy aquaparki – mówi Michał Przychoda.
